|
VIỆN
KIỂM SÁT NHÂN DÂN
TỐI CAO
--------
|
CỘNG
HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
Độc lập - Tự do - Hạnh phúc
---------------
|
|
Số: 22/HD-VKSTC
|
Hà Nội, ngày 05
tháng 6 năm 2020
|
HƯỚNG DẪN
MỘT SỐ NỘI DUNG LIÊN QUAN ĐẾN CÔNG TÁC KIỂM SÁT VIỆC GIẢI QUYẾT CÁC VỤ
ÁN HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
Vụ án hành chính nói chung và vụ án
hành chính liên quan đến lĩnh vực quản lý đất đai nói riêng là loại án mang
tính chất đặc thù vì quan hệ giữa người khởi kiện với người bị kiện tuy bình đẳng
về tố tụng trước Tòa án nhưng trong quan hệ hành chính thì người bị kiện là người
quản lý, còn người khởi kiện là người bị quản lý. Mặt khác, người bị kiện trong
vụ án hành chính thuộc lĩnh vực đất đai là người có chức vụ trong cơ quan quản
lý nhà nước, nhiều trường hợp người bị kiện còn giữ chức vụ trong cơ quan Đảng
như Thường vụ, Phó Bí thư huyện ủy, tỉnh ủy; do đó, khi giải quyết loại án này
vừa phải đảm bảo tính thống nhất của pháp luật, vừa phải đảm bảo sự lãnh đạo của
Đảng để góp phần ổn định tình hình chính trị tại địa phương. Thực tế trong thời
gian qua, chất lượng giải quyết nhiều vụ án hành chính về đất đai đã bảo đảm
yêu cầu, tuy nhiên cũng có không ít vụ án còn nhiều sai sót, vi phạm nghiêm trọng,
bị Hội đồng xét xử giám đốc thẩm tuyên sửa, hủy án để giao về xét xử lại dẫn đến
vụ án bị kéo dài.
Thực hiện chỉ đạo của Viện trưởng Viện
kiểm sát nhân dân tối cao; nhằm nâng cao chất lượng công tác kiểm sát việc giải
quyết các vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai, Viện kiểm sát nhân dân tối
cao hướng dẫn toàn Ngành một số nội dung sau:
I. Về đánh giá việc
tuân theo pháp luật tố tụng trong quá trình kiểm sát việc giải quyết các vụ án
hành chính trong lĩnh vực đất đai
1. Về xác định thời
hiệu khởi kiện
Khiếu nại liên quan đến lĩnh vực quản
lý nhà nước về đất đai thường là khiếu nại kéo dài, chưa được giải quyết dứt điểm
nên khi kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai cần
chú ý đến việc xác định thời hiệu khởi kiện theo quy định tại Điều
116 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết
được quyết định hành chính, hành vi hành chính; quyết định giải quyết khiếu nại).
Trong đó, việc xác định thời điểm nhận được quyết định hành chính thông qua các
hình thức giao nhận trực tiếp; nhận qua đường bưu điện; nhận qua chính quyền địa
phương cần căn cứ vào các tài liệu như biên bản giao nhận, dấu bưu điện... Trường
hợp không nhận được quyết định hành chính thì thời điểm được tính từ khi người
khởi kiện biết được có quyết định đó như: số; ngày; tháng; năm; cơ quan, người
có thẩm quyền ban hành quyết định, nội dung của quyết định mà quyết định đó làm
ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của họ.
2. Về xác định đối
tượng khởi kiện
Đối tượng khởi kiện của vụ án hành
chính trong lĩnh vực đất đai bao gồm các quyết định hành chính, hành vi hành
chính liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước về đất đai. Việc xác định đối tượng
khởi kiện là một trong những nội dung quan trọng khi kiểm sát giải quyết các vụ
án hành chính trong lĩnh vực đất đai; trong đó, cần chú ý một số nội dung sau:
- Hành vi hành chính thuộc đối tượng
khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính là
hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành
chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của
pháp luật. Việc xác định hành vi hành chính khi nào là của cơ quan hành chính
nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước, khi
nào là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước và khi nào là
không thực hiện nhiệm vụ, công vụ phải căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm
quyền, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong cơ
quan; thời hạn thực hiện đối với nhiệm vụ, công vụ đó và phân biệt như sau:
Trường hợp theo quy định của pháp luật,
việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ
quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước, nhưng do người
trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện theo sự phân công hoặc ủy quyền, ủy nhiệm thì hành vi đó là hành vi hành
chính của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản
lý hành chính nhà nước mà không phải là hành vi hành chính của người đã thực hiện
hành vi hành chính đó.
Ví dụ: Theo quy định của pháp luật đất đai thì hồ sơ chuyển đổi quyền sử dụng
đất nộp tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn. Ông Nguyễn Văn A đã nộp hồ sơ
xin chuyển đổi quyền sử dụng đất tại Ủy ban nhân dân xã X theo đúng quy định,
nhưng bà Trần Thị C là cán bộ nhận hồ sơ của Ủy ban nhân dân xã X đã trả lại hồ
sơ cho ông A và không nêu lý do của việc trả lại hồ sơ đó. Trong trường hợp
này, việc trả lại hồ sơ cho ông A là hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân xã
X mà không phải là hành vi hành chính của bà Trần Thị C.
- Đối với đối tượng khởi kiện là quyết
định hành chính, cần phân biệt quyết định hành chính bị khởi kiện với quyết định
hành chính mang tính nội bộ của cơ quan tổ chức như sau:
+ Quyết định hành chính mang tính nội
bộ của cơ quan, tổ chức là quyết định không trực tiếp xâm phạm đến quyền và lợi
ích hợp pháp của đương sự mà chỉ mang tính chỉ đạo, điều hành, như: Quyết định
của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ đạo Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện
giải quyết dứt điểm khiếu nại của đương sự...
+ Quyết định hành chính bị kiện là
quyết định mà cá nhân, cơ quan, tổ chức cho rằng quyết định hành chính đó xâm
phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ, như: Quyết định thu hồi đất, Quyết định
phê duyệt phương án bồi thường, Quyết định cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất...
- Đồng thời, cần xác định quyết định
hành chính bị kiện là quyết định có nội dung làm ảnh hưởng trực tiếp đến quyền,
lợi ích của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Đó có thể là quyết định mang tính tổng
thể, nhưng có danh sách kèm theo hoặc có bản quy định chi tiết đối với từng hộ
gia đình, cá nhân kèm theo, qua đó xác định được cụ thể quyền và lợi ích của cá
nhân, cơ quan, tổ chức, hộ gia đình bị xâm phạm thì họ có quyền khởi kiện vụ án
hành chính đối với phần xác định cụ thể đó (tham khảo Án lệ số 10/2016/AL theo
Quyết định số 698/QĐ-CA ngày 17/10/2016 của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao).
Ví dụ: Quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ đối với những hộ gia
đình tại xã X, có đất bị thu hồi làm Dự án, có nội dung: đất sản xuất nông nghiệp
là 100.000đ/m2, đất thổ cư là 1.000.000đ/m2 tổng cộng số
tiền là 500 tỷ đồng, nhưng không nêu cụ thể số tiền bồi thường, hỗ trợ cho từng
hộ gia đình, thì không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.
Cũng với Quyết định trên, nhưng có
danh sách từng hộ gia đình, cá nhân kèm theo, trong đó nêu rõ gia đình ông A được
bồi thường 1 tỷ đồng cho 2.000 m2 đất, bà B được bồi thường
50.000.000 đồng cho 300 m2 đất…, thì những phần
chi tiết đó của Quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ là đối tượng
khởi kiện vụ án hành chính.
- Việc xác định quyết định hành chính
là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính còn là căn cứ để xác định các quyết
định hành chính có liên quan đến quyết định hành chính bị khởi kiện cần được
xem xét, giải quyết theo hướng dẫn tại tiểu mục 5 mục V Công văn
số 01/GĐ-TANDTC ngày 07/4/2017 của Tòa án nhân dân tối cao thông báo giải
đáp một số vấn đề về hình sự, dân sự, hành chính: Trong quá trình xét xử, Hội
đồng xét xử có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp đối với tất cả các quyết định
hành chính có liên quan đến quyết định hành chính bị khởi kiện mà không phụ thuộc
vào việc các quyết định này còn hay hết thời hiệu khởi kiện.
Ví dụ: Người khởi kiện yêu cầu Tòa án hủy Quyết định cấp Giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cấp cho ông N, Quyết định giải
quyết kiến nghị của Ủy ban nhân dân huyện và 05 Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
được cấp 05 người con của ông N; hủy Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của
Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện. Bản án sơ thẩm quyết định đình chỉ giải quyết
yêu cầu của người khởi kiện đối với Quyết định cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất, Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cấp cho ông N và Quyết định giải quyết
kiến nghị của Ủy ban nhân dân huyện do đã hết thời hiệu khởi kiện là không đúng
với nội dung hướng dẫn đã viện dẫn ở trên. Mặt khác, Tòa án cấp sơ thẩm không
xem xét tính hợp pháp của việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho ông N
nên không có cơ sở đánh giá tính hợp pháp của 05 Giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất đã cấp cho 05 người con của ông N và Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu.
3. Về xác định thẩm
quyền trong trường hợp vừa có đơn khiếu nại, vừa có đơn khởi kiện
Khi kiểm sát việc thụ lý vụ án hành
chính cần xem xét có hay không việc đương sự vừa khởi kiện vụ án hành chính vừa
khiếu nại đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo nhưng Tòa án
vẫn thụ lý. Theo đó, cần xem xét nội dung đơn khởi kiện của đương sự có cam
đoan về việc không đồng thời khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu
nại hay không (theo quy định tại điểm g khoản 1 Điều 118 Luật Tố
tụng hành chính năm 2015). Đồng thời, xem xét việc Tòa án có tiến hành xác
minh, thu thập tài liệu về việc đương sự có đồng thời khiếu nại đến người có thẩm
quyền giải quyết không. Từ đó có căn cứ xác định việc khởi kiện của đương sự đảm
bảo về điều kiện khởi kiện vụ án theo quy định của pháp luật.
4. Về thu thập tài
liệu, chứng cứ, áp dụng pháp luật của Tòa án
- Khi kiểm sát việc thu thập tài liệu,
chứng cứ của Tòa án, Kiểm sát viên cần nghiên cứu kỹ hồ sơ để đánh giá xem việc
thu thập chứng cứ của Tòa án có khách quan, đúng trình tự, thủ tục pháp luật
quy định không. Trong đó, cần lưu ý trường hợp: trong giai đoạn chuẩn bị xét xử,
Tòa án yêu cầu đương sự cung cấp tài liệu, chứng cứ nhưng đương sự chưa cung cấp
mà không có lí do chính đáng; sau đó, khi Tòa án đã ban hành quyết định đưa vụ
án ra xét xử thì đương sự cung cấp tài liệu, chứng cứ đó cho Tòa án; nhưng Hội
đồng xét xử vẫn sử dụng làm chứng cứ để giải quyết vụ án. Đây là những vi phạm
thường gặp của Tòa án trong quá trình giải quyết vụ án gây ảnh hưởng đến quyền
lợi của một trong các bên đương sự. Kiểm sát viên khi phát hiện vi phạm này phải
kịp thời yêu cầu hoặc kiến nghị đối với Tòa án.
- Đối với việc giải quyết vụ án hành
chính ở cấp phúc thẩm, cần yêu cầu Tòa án thu thập cả những chứng cứ mà ở cấp
sơ thẩm, Kiểm sát viên đã yêu cầu nhưng Tòa án không thực hiện hoặc thực hiện
chưa đầy đủ mà xét thấy cần thiết cần tiếp tục thu thập làm cơ sở để giải quyết
vụ án.
- Khiếu kiện liên quan đến đất đai
thường phức tạp, kéo dài nên khi nghiên cứu hồ sơ vụ án, áp dụng pháp luật, Kiểm
sát viên cần chú ý đến thời điểm ban hành quyết định hành chính hoặc có hành vi
hành chính bị khiếu kiện để từ đó xác định văn bản pháp luật đang có hiệu lực tại
thời điểm đó để đánh giá tính có căn cứ, hợp pháp của quyết định hành chính,
hành vi hành chính. Về nguyên tắc chung khi áp dụng văn bản
pháp luật theo quy định tại Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật năm 2015: “Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng từ thời
điểm bắt đầu có hiệu lực; Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng đối với hành
vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực. Trong trường hợp văn bản
có hiệu lực trở về trước thì áp dụng theo quy định đó”.
II. Những lưu ý đối
với một số loại án cụ thể
1. Đối với vụ án
hành chính về thu hồi đất
* Khi kiểm sát việc giải quyết vụ án
hành chính liên quan đến thu hồi đất cần xem xét về thẩm quyền thu hồi đất;
trình tự, thủ tục thu hồi đất; xác định các trường hợp thu hồi đất; căn cứ pháp
lý để cơ quan có thẩm quyền ban hành quyết định thu hồi đất. Cụ thể:
- Khi xác định thẩm quyền thu hồi đất
cần căn cứ vào quy định tại Điều 66 Luật Đất đai năm 2013.
Trong đó, nội dung cần chú ý: Đối với trường hợp trong khu đất thu hồi gồm đất
của hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, đất của tổ chức thì thuộc thẩm quyền
của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Do đó, quyết định hành chính do Ủy ban nhân dân
huyện ký ban hành phải được Ủy ban nhân dân tỉnh ủy quyền bằng văn bản cho Ủy
ban nhân dân huyện quyết định thu hồi đất. Nếu không có ủy quyền bằng văn bản
thì quyết định thu hồi đất của Ủy ban nhân dân huyện được xem là trái về mặt thẩm
quyền.
- Khi kiểm sát việc giải quyết các vụ
án hành chính liên quan đến thu hồi đất, cần lưu ý một số vi phạm phổ biến từ
đó có căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành
chính về thu hồi đất. Cụ thể:
+ Không thông báo trước cho người có
đất bị thu hồi theo quy định Điều 67 Luật Đất đai năm 2013;
+ Không công khai phương án đền bù,
tái định cư;
+ Thu hồi đất không đúng đối tượng,
không đúng với quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất chi tiết đã được xét
duyệt: Trong thực tế thường xảy ra trường hợp thu hồi đất vượt quá quy hoạch sử
dụng đất thực hiện dự án được phê duyệt. Để phát hiện vi phạm này cần nghiên cứu
kĩ quy hoạch sử dụng đất của cấp có thẩm quyền như: Căn cứ lập quy hoạch, nội
dung quy hoạch, thẩm định phê duyệt quy hoạch, báo cáo thực hiện quy hoạch và đặc
biệt nghiên cứu kĩ bản đồ địa chính để xác định chênh lệch về diện tích đất thu
hồi so với diện tích đất trong quy hoạch hoặc phát hiện việc diện tích bằng
nhau nhưng sai vị trí quy hoạch được duyệt.
+ Sai lệch hồ sơ, vị trí đất thu hồi
trên thực địa: Việc xác định đúng loại đất, vị trí đất bị thu hồi có ý nghĩa
quan trọng, quyết định đến việc bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư. Để
phát hiện vi phạm trong trường hợp này, Kiểm sát viên cần chú ý:
Đất thu hồi có các loại giấy tờ của
Nhà nước ta trong các thời kì hoặc giấy tờ của cơ quan có thẩm quyền thuộc chế
độ cũ cấp mà người sử dụng đất không thuộc diện bị nhà nước truất quyền và họ
đang sử dụng ổn định, không có tranh chấp; hoặc người nhận chuyển nhượng lại
quyền sử dụng đất trên nhưng chưa làm thủ tục sang tên theo quy định của pháp
luật, có các loại giấy tờ quy định tại Điều 50 Luật Đất đai năm
2003 hoặc Điều 100 Luật Đất đai năm 2013, thì phải
nghiên cứu kĩ hồ sơ địa chính trong đó đặc biệt chú ý đến sổ địa chính, bản đồ
địa chính, bản đồ giải thửa, nội dung giấy tờ của chế độ cũ... làm cơ sở cho việc
bồi thường đúng diện tích, vị trí, loại đất. Trường hợp không có các loại giấy
tờ như đã nêu trên và không có tên trong sổ địa chính thì phải xem xét đến nguồn
gốc, quá trình sử dụng đất, việc thực hiện nghĩa vụ với Nhà nước; xem xét việc
người sử dụng đất bị thu hồi có vi phạm pháp luật về đất đai hay không.
* Đối với vụ án hành chính liên quan
đến cưỡng chế thu hồi đất, khi xem xét thẩm quyền, điều kiện, thủ tục tiến hành
cưỡng chế cần căn cứ quy định tại Điều 71 Luật Đất đai năm 2013,
Điều 17 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính
phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai (sau đây gọi tắt là
Nghị định số 43/2014/NĐ-CP). Kiểm sát viên cần xem xét nội dung của quyết định
cưỡng chế, diện tích đất bị cưỡng chế thu hồi có đúng với diện tích ghi trong
quyết định thu hồi đất. Cụ thể, theo quy định pháp luật, cưỡng chế thực hiện
quyết định thu hồi đất được thực hiện khi có đủ các điều kiện sau đây:
- Người có đất thu hồi không chấp
hành quyết định thu hồi đất sau khi Ủy ban nhân dân cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ
quốc Việt Nam cấp xã nơi có đất thu hồi và tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải
phóng mặt bằng đã vận động, thuyết phục;
- Quyết định cưỡng chế thực hiện quyết
định thu hồi đất đã được niêm yết công khai tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã,
địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi;
- Quyết định cưỡng chế thực hiện quyết
định thu hồi đất đã có hiệu lực thi hành;
- Người bị cưỡng chế đã nhận được quyết
định cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất có hiệu lực thi hành. Trường hợp
người bị cưỡng chế từ chối không nhận quyết định cưỡng chế hoặc vắng mặt khi
giao quyết định cưỡng chế thì Ủy ban nhân dân cấp xã lập biên bản.
2. Đối với vụ án
hành chính về bồi thường khi thu hồi đất
Đây là trường hợp phổ biến mà đương sự
khởi kiện khi bị thu hồi đất.
- Khi xem xét về trình tự, thủ tục bồi
thường khi thu hồi đất, cần lưu ý: Để phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
đúng quy định của pháp luật phải xác định mục đích thu hồi, diện tích, loại đất,
tài sản có trên đất có phù hợp với Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; biên bản
kiểm kê tài sản; bảng giá đất của địa phương và các văn bản của địa phương về
chính sách đối với hộ gia đình, cá nhân khi có đất bị thu hồi để thực hiện dự
án hay không. Đồng thời, phải xem xét để làm rõ nguồn gốc đất, Giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất hoặc trường hợp chưa được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
thì có đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận không, để đối chiếu với phương
án đền bù xem có phù hợp hay không.
- Khi đánh giá về nội dung của phương
án bồi thường, cần xem xét lại vị trí từng loại đất trên thực địa có đúng với vị
trí loại đất ghi trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Trường hợp nhà và tài
sản khác có diện tích không đúng vị trí ghi trong Giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất thì phải điều chỉnh lại vị trí đúng theo thực tế sử dụng để áp dụng chính
sách bồi thường khi thu hồi đất. Trong trường hợp này, cơ quan có thẩm quyền
không điều chỉnh lại vị trí nhà mà vẫn áp dụng vị trí ghi trong Giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất để áp giá bồi thường là không đúng quy định của pháp luật.
Kiểm sát viên cần chú ý làm rõ các lý
do mà người khởi kiện đưa ra để lý giải cho việc không đồng ý với phương án bồi
thường và những ý kiến phản biện của người bị kiện, để từ đó xác định tính hợp
lý của yêu cầu khởi kiện.
3. Đối với vụ án
hành chính khởi kiện quyết định xử phạt hành chính đối với hành vi lấn chiếm đất
công
Hiện nay, không có quy định nào về
khái niệm đất công, đất công cộng. Tuy nhiên, có thể hiểu, về bản chất thì đây
đều là đất do Nhà nước quản lý, nhưng thực tế khác nhau rất nhiều về mục đích sử
dụng. Đất công cộng là đất chỉ sử dụng vào mục đích công cộng như đường, công
viên, vỉa hè, sông suối... còn đất công có nghĩa rộng hơn, ngoài các mục đích
là đất công cộng nó còn bao gồm tất cả các mục đích khác như đất xây dựng các
công trình nhà nước, đất quốc phòng, đất an ninh, đất nghĩa trang, đất chưa sử
dụng, các quỹ đất được Nhà nước xác lập quản lý bằng văn bản...
Điểm d khoản 2 điều
10 Luật Đất đai năm 2013 quy định về các loại đất công
cộng và Điều 3 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP ngày 10/11/2014
của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
(sau đây gọi tắt là Nghị định số 102/2014/NĐ-CP) thì hành vi lấn đất là việc
người đang sử dụng đất tự chuyển dịch mốc giới hoặc ranh giới thửa đất để mở rộng
diện tích đất. Hành vi chiếm đất là việc sử dụng đất mà không được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền cho phép hoặc việc sử dụng đất do được Nhà nước giao, cho
thuê nhưng hết thời hạn giao, cho thuê đất không được Nhà nước gia hạn sử dụng
mà không trả lại đất hoặc sử dụng đất khi chưa thực hiện thủ tục giao đất, cho
thuê đất theo quy định của pháp luật về đất đai.
Trong trường hợp này, điều cần lưu ý
là xác định mục đích sử dụng đất mà người sử dụng lấn, chiếm là gì để đưa ra
xem xét mức xử phạt hành chính tương ứng và yêu cầu họ thực hiện khắc phục hậu
quả hay không; buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất có mang tính khả
thi hay không.
Đất lấn chiếm, sử dụng trái phép là đất
chưa được cấp, không thuộc quyền sử dụng của hộ gia đình nào và hiện nay đang
thuộc quản lý của Ủy ban nhân dân xã, vì vậy đây cũng được xác định là lấn chiếm
đất công. Tuy nhiên, do Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định số 102/2014/NĐ-CP
không có quy định về khái niệm đất công và hành vi lấn chiếm đất công mà chỉ
quy định về mục đích sử dụng đất, đất thuộc quỹ đất công ích xã, phường, thị trấn
và hành vi lấn chiếm đất với mục đích là đất ở, đất nông nghiệp và đất phi nông
nghiệp nên trong quá trình kiểm sát việc giải quyết vụ án, cần xem xét việc cơ
quan có thẩm quyền có xác định một cách chính xác về mức xử phạt đúng với mục
đích sử dụng đất mà người thực hiện hành vi lấn chiếm và sử dụng trái phép hay
không.
4. Đối với vụ án
hành chính liên quan đến việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
- Trong những vụ án hành chính liên
quan đến cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, việc đánh giá các tài liệu, chứng
cứ về nguồn gốc, quá trình sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng. Trong đó cần lưu
ý về giá trị pháp lý của Sổ mục kê, Sổ kiến điền lập trước ngày 18/12/1980.
Khoản 15 Điều 4 Luật
Đất đai năm 2003 quy định: “Sổ mục kê đất đai là sổ
được lập cho từng đơn vị xã, phường, thị trấn để ghi các thửa đất và các thông
tin về thửa đất đó”. Sổ mục kê là bộ phận cấu thành hồ
sơ địa chính.
Luật Đất đai năm 2013 lại không quy định
về sổ mục kê đất đai. Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 18 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP thì hộ gia đình, cá nhân
đang sử dụng đất ổn định mà có tên trong sổ mục kê lập trước
ngày 15/10/1993 (giấy tờ khác lập trước ngày 15/10/1993 theo quy định tại điểm g khoản 1 Điều 100 của Luật Đất đai năm 2013 có tên người
sử dụng đất) thì được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền
sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất và không phải nộp tiền sử dụng đất.
Như vậy, chỉ hộ gia đình, cá nhân có tên trong sổ mục kê lập
trước ngày 15/10/1993 đang sử dụng đất ổn định mới là đối tượng được cấp Giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất và không phải nộp tiền sử dụng đất.
Theo quy định tại Điều
20 Thông tư số 25/2014/TT-BTNMT thì sổ mục kê đất đai
được lập để liệt kê các thửa đất và đối tượng chiếm đất không tạo thành thửa đất
theo kết quả đo vẽ lập, chỉnh lý bản đồ địa chính, trích đo địa chính thửa đất
trong phạm vi đơn vị hành chính cấp xã. Nội dung sổ mục kê
đất đai gồm số thứ tự tờ bản đồ địa chính, mảnh trích đo địa chính; số thứ tự
thửa đất, đối tượng chiếm đất không tạo thành thửa đất; tên người sử dụng, quản
lý đất; mã đối tượng sử dụng, quản lý đất; diện tích; loại đất (bao gồm loại đất
theo hiện trạng, loại đất theo giấy tờ pháp lý về quyền sử dụng đất, loại đất
theo quy hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt). Sổ mục kê đất
đai được lập dưới dạng số, lưu giữ trong cơ sở dữ liệu đất đai, được in cùng với
bản đồ địa chính để lưu trữ và được sao để sử dụng đối với nơi chưa có điều kiện
khai thác, sử dụng cơ sở dữ liệu đất đai.
Quá trình nghiên cứu vụ án, Kiểm sát
viên cần phải xem xét và đánh giá một cách toàn diện trên cơ sở tài liệu, chứng
cứ các bên đương sự xuất trình, Tòa án thu thập được và kết quả tranh tụng
trong quá trình giải quyết vụ án để xác định sổ mục kê có
phải là căn cứ xác định quyền sử dụng đất hay không.
- Cần lưu ý một số vi phạm thường gặp,
là căn cứ để đánh giá tính hợp pháp của hành vi hành chính, quyết định hành
chính trong việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Cụ thể:
+ Trường hợp Ủy ban nhân dân cấp có
thẩm quyền từ chối cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất với lý do đất do nhà
nước quản lý, cần căn cứ Điều 36 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP
quy định: Hộ gia đình cá nhân đang sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất mà
trước đây cơ quan nhà nước đã có quyết định quản lý đối với đất đai, tài sản đó
trong quá trình thực hiện chính sách quản lý của nhà nước nhưng thực tế nhà nước
chưa thực hiện quyết định thì người đang sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất
được tiếp tục sử dụng và được xem xét cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất,
quyền sở hữu nhà và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của pháp luật.
Như vậy, đất có quyết định quản lý của
nhà nước nhưng chưa thực hiện, người dân vẫn quản lý, sử dụng ổn định, phù hợp
quy hoạch và không có tranh chấp thì vẫn được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất. Hành vi của Ủy ban nhân dân từ chối cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
trong trường hợp này là không đúng quy định pháp luật.
+ Trường hợp Ủy ban nhân dân từ chối
cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khi người sử dụng đã sử dụng ổn định trước
ngày 15/10/1993, phù hợp với quy hoạch và không có tranh chấp.
Theo quy định tại điểm
a khoản 1 Điều 100 Luật Đất đai 2013 và Nghị định số 43/2014/NĐ-CP thì hộ
gia đình cá nhân sử dụng đất có nhà ở tuy không có giấy phép xây dựng nhưng ở ổn
định trước ngày 15/10/1993 và không thuộc trường hợp lấn, chiếm đất và Ủy ban
nhân dân xã xác nhận đất không có tranh chấp, phù hợp quy hoạch và chưa có quyết
định thu hồi đất thì được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Việc Ủy ban
nhân dân từ chối cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong trường hợp này là
không đúng quy định pháp luật.
5. Đối với vụ án
hành chính khởi kiện quyết định giải quyết tranh chấp đất đai
- "Tranh chấp đất đai là
tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên
trong quan hệ đất đai". Theo đó, chỉ những tranh
chấp xác định ai là người có quyền sử dụng đất (gồm cả việc tranh chấp ranh giới
giữa các thửa đất) mới là tranh chấp đất đai. Việc xác định tranh chấp nào là
tranh chấp đất đai rất quan trọng, vì thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai và
tranh chấp liên quan đến đất đai là khác nhau. Vì vậy, khi kiểm sát việc giải
quyết vụ án hành chính khởi kiện quyết định giải quyết tranh chấp đất đai, cần
phân biệt những tranh chấp không phải là tranh chấp đất đai như: tranh chấp về
giao dịch (mua bán) quyền sử dụng đất, nhà ở; tranh chấp về di sản thừa kế là
quyền sử dụng đất; tranh chấp tài sản chung là quyền sử dụng đất giữa vợ chồng
khi ly hôn.
- Khi kiểm sát việc giải quyết các vụ
án hành chính khởi kiện quyết định giải quyết tranh chấp đất đai cần chú ý đến
thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai. Trong thực tế có tranh chấp đất đai
thuộc thẩm quyền của Tòa án nhưng Chủ tịch Ủy ban nhân dân lại thụ lý giải quyết
và ban hành quyết định (quyết định giải quyết tranh chấp đất đai, quyết định giải
quyết khiếu nại có nội dung giải quyết tranh chấp đất đai) là trái thẩm quyền.
Về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất
đai, Điều 203 Luật Đất đai năm 2013 quy định: Tranh chấp đất
đai mà đương sự có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại
giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật này và tranh chấp về
tài sản gắn liền với đất thì do Tòa án nhân dân giải quyết theo thủ tục tố tụng
dân sự. Điều 18 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định chi tiết
một số loại giấy tờ theo quy định tại Điều 100 Luật đất đai
theo hướng mở rộng thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Tòa án (so với
quy định tại Điều 50, Điều 136 Luật Đất đai năm 2003).
Đối với tranh chấp đất đai mà đương sự
không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các loại giấy
tờ quy định tại Điều 100 của Luật Đất đai năm 2013 thì
đương sự được lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết tranh chấp đất đai
theo quy định sau đây: Nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân
dân cấp có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân có thẩm quyền theo quy
định của pháp luật về tố tụng dân sự. Đây là nội dung quy định mới, hết sức
quan trọng của Luật Đất đai năm 2013 so với quy định của Luật đất đai trước đây
về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai. Với quy định này, Luật Đất đai năm
2013 đã mở rộng thẩm quyền của Tòa án trong việc giải quyết tranh chấp đất đai
theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự. Đối với tranh chấp đất đai mà
đương sự không có Giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy
định tại Điều 100 của Luật Đất đai năm 2013 theo các quy định
trước đây của pháp luật đất đai chỉ thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch Ủy
ban nhân dân cấp có thẩm quyền, thì nay Tòa án nhân dân có thẩm quyền giải quyết
và đương sự có quyền lựa chọn một trong hai chủ thể trên để giải quyết theo quy
định của pháp luật.
- Về xác định căn cứ giải quyết tranh
chấp đất đai khi không có giấy tờ chứng minh quyền sử dụng đất
Theo quy định tại Điều
91 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, tranh chấp đất đai trong trường hợp các
bên tranh chấp không có Giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ
quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 18 của Nghị định này thì việc giải quyết tranh chấp được
thực hiện dựa theo các căn cứ sau: a) Chứng cứ về nguồn gốc và quá trình sử dụng
đất do các bên tranh chấp đất đai đưa ra; b) Thực tế diện tích đất mà các bên
tranh chấp đang sử dụng ngoài diện tích đất đang có tranh chấp và bình quân diện
tích đất cho một nhân khẩu tại địa phương; c) Sự phù hợp của hiện trạng sử dụng
thửa đất đang có tranh chấp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan
nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; d) Chính sách ưu đãi người có công của Nhà nước;
đ) Quy định của pháp luật về giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất.
Việc giải quyết tranh chấp đất đai khi
không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có giấy tờ khác thì chủ yếu
phụ thuộc vào chứng cứ về nguồn gốc và quá trình sử dụng do các bên tranh chấp
đưa ra. Do không có giấy tờ về quyền sử dụng đất nên các đương sự phải cung cấp
được chứng cứ nguồn gốc và quá trình sử dụng đất của mình. Do đó, quá trình kiểm
sát giải quyết vụ án hành chính cần xem xét một cách cụ thể các tài liệu do
đương sự cung cấp, đánh giá chứng cứ cần mang tính khách quan, toàn diện.
6. Đối với vụ án
hành chính khởi kiện quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai
Đối với vụ án hành chính khởi kiện
quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai cần chú ý một số vi phạm thường gặp
như sau:
- Vi phạm về nội dung của quyết
định giải quyết khiếu nại lần hai (vượt quá thẩm quyền nội dung theo quy định
pháp luật)
Tại Khoản 2 Điều 40
Luật Khiếu nại năm 2011 quy định:
“Quyết định giải quyết khiếu nại lần
hai phải có các nội dung sau:
a)...
h) Kết luận nội dung khiếu nại là
đúng, đúng một phần hoặc sai toàn bộ. Trường hợp khiếu nại là đúng hoặc đúng một
phần thì yêu cầu người có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại
sửa đổi, hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi
hành chính bị khiếu nại”.
Như vậy, đối với quyết định giải quyết
khiếu nại lần hai thì người có thẩm quyền ban hành quyết định không có thẩm quyền
trực tiếp sửa đổi hay hủy bỏ toàn bộ hay một phần quyết định hành chính; chấm dứt
hành vi vi phạm hành chính mà chỉ yêu cầu người có quyết định hành chính, hành
vi hành chính bị khiếu nại sửa đổi, hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành
chính, chấm dứt hành vi hành chính đó. Trong trường hợp quyết định giải quyết
khiếu nại có nội dung về việc trực tiếp sửa đổi, hủy bỏ quyết định hành chính,
chấm dứt hành vi hành chính thì Kiểm sát viên cần phân tích và đánh giá về thẩm
quyền ban hành quyết định, từ đó đề nghị Hội đồng xét xử tuyên hủy quyết định
giải quyết khiếu nại lần hai.
- Đã có quyết định giải quyết
khiếu nại có hiệu lực pháp luật nhưng vẫn ban hành quyết định giải quyết lại
Điều 11 Luật Khiếu nại
năm 2011 quy định quyết định giải quyết khiếu nại lần
hai là quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật thì người khiếu nại
không có quyền khiếu nại tiếp theo và người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại
không có thẩm quyền giải quyết đối với loại đơn này. Trong trường hợp Ủy ban
nhân dân cấp trên trực tiếp vẫn thụ lý giải quyết là vi phạm thẩm quyền về mặt
nội dung vì vậy cần đề nghị Hội đồng xét xử tuyên hủy quyết định hành chính của
Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp bị khởi kiện vì luật quy định không được thụ
lý và giải quyết.
- Đã hết thời hiệu khiếu nại
nhưng vẫn thụ lý, giải quyết
Điều 9 Luật Khiếu nại
năm 2011 quy định thời hạn khiếu nại là 90 ngày kể từ
ngày nhận được quyết định hành chính, trừ trường hợp vì ốm đau, thiên tai, địch
họa, đi công tác, học tập nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác thì thời
gian trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại. Vì vậy, Kiểm sát viên cần
xem xét cả về thời hiệu khiếu nại, nếu hết thời hiệu khiếu nại nhưng Ủy ban
nhân dân vẫn thụ lý và giải quyết là trái với quy định về mặt thẩm quyền, cần đề
nghị Hội đồng xét xử tuyên hủy quyết định hành chính.
- Áp dụng văn bản chưa có hiệu
lực để giải quyết
Thực tế có nhiều vụ án, Chủ tịch Ủy
ban nhân dân áp dụng văn bản pháp luật để giải quyết vấn đề xảy ra vào thời điểm
văn bản chưa có hiệu lực và văn bản đó không có hiệu lực hồi tố là vi phạm quy
định về việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật quy định tại Điều
156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Nếu phát hiện vi phạm
này, Kiểm sát viên cần đề nghị Hội đồng xét xử hủy quyết định hành chính.
Trên đây là Hướng dẫn một số nội dung
liên quan đến công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính trong lĩnh
vực đất đai, đề nghị các Viện kiểm sát nhân dân cấp cao, Viện kiểm sát nhân dân
các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quán triệt và triển khai Hướng dẫn
này; kịp thời báo cáo những vướng mắc phát sinh trong quá trình nghiên cứu, vận
dụng và thực hiện về Viện kiểm sát nhân dân tối cao (Vụ 10) để trao đổi, hướng
dẫn./.
|
Nơi nhận:
- Viện trưởng VKSNDTC (để
b/c);
- Đ/c Trần Công Phàn - PVT VKSNDTC (để b/c);
- VKSND cấp cao 1, 2, 3; VKSND tỉnh, TP trực thuộc TW (để thực hiện);
- Văn phòng VKSNDTC; Vụ 14 (để phối hợp);
- Lãnh đạo, công chức Vụ 10 (để thực hiện);
- Lưu: VT, Vụ 10.
|
TL.
VIỆN TRƯỞNG
VỤ TRƯỞNG VỤ KIỂM SÁT VIỆC GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH, VỤ VIỆC KINH
DOANH, THƯƠNG MẠI, LAO ĐỘNG VÀ NHỮNG VIỆC KHÁC THEO QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT
Phan Văn Tâm
|