Báo cáo số 236/BC-UBTVQH12 về việc giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành

BÁO CÁO

GIẢI TRÌNH TIẾP THU, CHỈNH LÝ DỰ THẢO LUẬT TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG CỦA NHÀ NƯỚC

Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,

Ngày 21/5/2009, các đại biểu Quốc hội đã thảo luận tại Hội trường về dự thảo Luật bồi thường nhà nước. Đã có 22 đại biểu Quốc hội cho ý kiến về dự thảo Luật và 02 đại biểu Quốc hội góp ý bằng văn bản. Về cơ bản, các đại biểu Quốc hội tán thành với những nội dung tiếp thu, chỉnh lý được thể hiện trong dự thảo Luật và Báo cáo giải trình số 220/BC-UBTVQH12 ngày 07/5/2009 của Ủy ban thường vụ Quốc hội, đồng thời góp ý về nhiều điều, khoản cụ thể của dự thảo Luật. Trên cơ sở ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã chỉ đạo cơ quan thẩm tra, cơ quan trình dự án Luật và các cơ quan hữu quan nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật để trình Quốc hội thông qua.

Ủy ban thường vụ Quốc hội xin trình Quốc hội Báo cáo giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước như sau:

1. Tên gọi và phạm vi điều chỉnh

- Nhiều ý kiến đại biểu Quốc hội tán thành tên gọi của Luật là Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Tuy nhiên, một số ý kiến vẫn đề nghị giữ tên gọi của dự thảo Luật là Luật bồi thường nhà nước.

Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, dù tên gọi là Luật bồi thường nhà nước hay Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước thì dự thảo Luật đều phải quy định các vấn đề trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, quyền được bồi thường của người bị thiệt hại, thủ tục giải quyết bồi thường, kinh phí bồi thường và trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ. Tại kỳ họp thứ 4, nhiều vị đại biểu Quốc hội cho rằng, tên gọi “Luật bồi thường nhà nước” là chưa thể hiện rõ được trách nhiệm của Nhà nước. Tiếp thu ý kiến các vị đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đề nghị Quốc hội cho lấy tên gọi là Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Tên gọi như vậy là rõ ràng, dễ hiểu, xác định rõ trách nhiệm của Nhà nước và phù hợp với ngôn ngữ tiếng Việt.

- Về phạm vi điều chỉnh của dự án Luật, nhìn chung các vị đại biểu Quốc hội đều tán thành như dự thảo Luật. Tuy nhiên, vẫn có ý kiến đề nghị cần quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong cả lĩnh vực xây dựng pháp luật.

Ủy ban thường vụ Quốc hội thấy rằng, đây là vấn đề đã được đặt ra trong quá trình soạn thảo, thẩm tra dự án Luật này, cũng như khi xây dựng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Ý kiến chung của các cơ quan đều cho rằng, xây dựng pháp luật là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền định ra các quy tắc xử sự chung và có hiệu lực bắt buộc đối với mọi tổ chức, cá nhân trong những quan hệ xã hội nhất định. Hoạt động này tác động đến mọi cá nhân, tổ chức trong xã hội trên phạm vi cả nước hoặc từng địa phương hoặc đối với một số đối tượng nhất định chứ không phải đối với từng cá nhân, tổ chức cụ thể. Việc xác định một văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật có thể gây thiệt hại đã có cơ chế kiểm tra, giám sát để xử lý theo quy định của pháp luật. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ phạm vi điều chỉnh như dự thảo Luật.

2. Thời hiệu yêu cầu bồi thường (Điều 5) và căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường (Điều 6)

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị tăng thời hiệu yêu cầu bồi thường lên 3 năm như quy định tại Nghị quyết số 388/NQ-UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Ủy ban thường vụ Quốc hội (gọi tắt là Nghị quyết số 388) hoặc có thể là 4 hoặc 5 năm.

Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, thời hiệu yêu cầu bồi thường được quy định tại Điều 19 của Nghị quyết số 388 của Ủy ban thường vụ Quốc hội là 2 năm. Thời hiệu này cũng thống nhất với thời hiệu khởi kiện quy định tại Điều 159 của Bộ luật tố tụng dân sự. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ thời hiệu yêu cầu bồi thường là 2 năm như dự thảo Luật.

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị bỏ quy định Nhà nước không bồi thường thiệt hại do sự kiện bất khả kháng, tình thế cấp thiết tại điểm c khoản 3 Điều 6.

Ủy ban thường vụ Quốc hội thấy rằng, người thi hành công vụ hành động trong tình thế cấp thiết hoặc do sự kiện bất khả kháng dù gây thiệt hại nhưng không phải là hành vi trái pháp luật nên không thuộc trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định trong Luật này. Tuy nhiên, trong trường hợp này, nếu thiệt hại xảy ra thì Nhà nước vẫn có cơ chế hỗ trợ cho người bị thiệt hại. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ như dự thảo Luật.

3. Nguyên tắc giải quyết bồi thường (Điều 7)

Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị bổ sung nguyên tắc trường hợp thương lượng không thành thì người bị thiệt hại có quyền khởi kiện tại Tòa án.

Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, dự thảo Luật đã xác định thương lượng và quyền khởi kiện của người bị thiệt hại trong việc giải quyết bồi thường là thủ tục bắt buộc quy định tại Điều 21 của dự thảo Luật. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho không bổ sung nội dung này vào Điều 7 về nguyên tắc giải quyết bồi thường.

4. Trách nhiệm quản lý nhà nước về công tác bồi thường (Điều 11)

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị bỏ Điều 11 vì không cần thiết; ý kiến khác lại đề nghị quy định “Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về bồi thường” vì thực chất, những quy định tại Điều này đều là nội dung quản lý nhà nước. Hơn nữa, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử không phải là hoạt động tố tụng, do đó Chính phủ có trách nhiệm thống nhất quản lý đối với hoạt động này. Có ý kiến cho rằng, bồi thường trong hoạt động điều tra sẽ không có cơ quan quản lý vì Chính phủ chỉ quản lý bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án, còn Tòa án và Viện kiểm sát thì không thể quản lý việc bồi thường trong hoạt động điều tra.

Về vấn đề này, tại Báo cáo số 220/UBVQH12 ngày 07/5/2009 của Ủy ban thường vụ Quốc hội đã giải trình cụ thể. Ủy ban thường vụ Quốc hội xin báo cáo thêm như sau: trách nhiệm bồi thường của Nhà nước luôn gắn với hoạt động thực thi công vụ của cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước với chức năng, nhiệm vụ khác nhau; không phải là vấn đề quản lý ngành, lĩnh vực cụ thể, chẳng hạn lĩnh vực tài chính, tài nguyên môi trường, công thương hay xét xử... mà là hệ quả phát sinh bởi các hoạt động trong các ngành, lĩnh vực này. Vì thế cần phải quy định cho phù hợp. Thực tế cho thấy, trong một số hoạt động như tương trợ tư pháp, đặc xá,… cũng có những quy định tương tự.

Về hoạt động điều tra, đây là một khâu quan trọng trong hoạt động tố tụng. Việc quản lý công tác bồi thường trong hoạt động điều tra không chỉ là trách nhiệm của Chính phủ mà còn có trách nhiệm của Viện kiểm sát nhân dân tối cao; không chỉ do Viện kiểm sát cũng có cơ quan điều tra, mà những vấn đề liên quan đến hoạt động quản lý công tác này, chẳng hạn việc tiếp nhận, xử lý đơn khiếu nại, tố cáo trong các khâu điều tra, truy tố, xét xử đều có thể có những vấn đề liên quan đến nhau, đến trách nhiệm phải bồi thường cần được các cơ quan tiến hành tố tụng phối hợp làm rõ. Vì vậy, việc quy định Chính phủ có trách nhiệm “phối hợp với Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao quản lý công tác bồi thường trong hoạt động tố tụng” (điểm b khoản 1 Điều 11) là hợp lý. Quy định này cũng phù hợp với tinh thần Nghị quyết số 388, Thông tư liên tịch số 04/2006/TTLT-VKSNDTC-TANDTC-BCA-BTP-BQP-BTC ngày 22/11/2006 của Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, Bộ Công an, Bộ Tư pháp, Bộ Quốc phòng, Bộ Tài chính và chỉ đạo của Ban chỉ đạo cải cách tư pháp trung ương.

Đối với trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử tuy không phải là hoạt động tố tụng nhưng lại phát sinh và gắn liền với hoạt động tố tụng. Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước không chỉ đơn giản là bồi thường cho người bị thiệt hại mà còn gắn với trách nhiệm của người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật và trách nhiệm của cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ đó, với công tác quản lý cán bộ, xử lý kỷ luật,… Vì vậy, nếu không quy định trách nhiệm của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân trong quản lý về công tác bồi thường thì sẽ không đạt được mục đích nhằm góp phần nâng cao trách nhiệm của người có thẩm quyền tố tụng và hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan tiến hành tố tụng.

Qua nghiên cứu tiếp thu ý kiến các vị đại biểu Quốc hội, sau khi thống nhất với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, đại diện Bộ Công an, cơ quan soạn thảo và Thường trực Ủy ban pháp luật, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã chỉ đạo các cơ quan hữu quan chỉnh lý Điều 11 như dự thảo Luật trình Quốc hội.

5. Phạm vi trách nhiệm bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính (Điều 13)

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị bỏ khoản 12 Điều 13 của dự thảo Luật hoặc sửa khoản này theo hướng “Trường hợp khác theo hướng dẫn của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao” để có thể mở rộng các trường hợp được bồi thường khác.

Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, khoản 12 quy định “những trường hợp được bồi thường khác do pháp luật quy định” được hiểu là, ngoài những trường hợp cụ thể quy định tại Điều 13 của dự thảo Luật, nếu trong các văn bản quy phạm pháp luật khác có quy định về trường hợp được bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra thì việc bồi thường cũng được áp dụng theo quy định của Luật này. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ như dự thảo Luật.

BÁO CÁO

GIẢI TRÌNH TIẾP THU, CHỈNH LÝ DỰ THẢO LUẬT TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG CỦA NHÀ NƯỚC

Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,

Ngày 21/5/2009, các đại biểu Quốc hội đã thảo luận tại Hội trường về dự thảo Luật bồi thường nhà nước. Đã có 22 đại biểu Quốc hội cho ý kiến về dự thảo Luật và 02 đại biểu Quốc hội góp ý bằng văn bản. Về cơ bản, các đại biểu Quốc hội tán thành với những nội dung tiếp thu, chỉnh lý được thể hiện trong dự thảo Luật và Báo cáo giải trình số 220/BC-UBTVQH12 ngày 07/5/2009 của Ủy ban thường vụ Quốc hội, đồng thời góp ý về nhiều điều, khoản cụ thể của dự thảo Luật. Trên cơ sở ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã chỉ đạo cơ quan thẩm tra, cơ quan trình dự án Luật và các cơ quan hữu quan nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật để trình Quốc hội thông qua.

Ủy ban thường vụ Quốc hội xin trình Quốc hội Báo cáo giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước như sau:

1. Tên gọi và phạm vi điều chỉnh

- Nhiều ý kiến đại biểu Quốc hội tán thành tên gọi của Luật là Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Tuy nhiên, một số ý kiến vẫn đề nghị giữ tên gọi của dự thảo Luật là Luật bồi thường nhà nước.

Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, dù tên gọi là Luật bồi thường nhà nước hay Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước thì dự thảo Luật đều phải quy định các vấn đề trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, quyền được bồi thường của người bị thiệt hại, thủ tục giải quyết bồi thường, kinh phí bồi thường và trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ. Tại kỳ họp thứ 4, nhiều vị đại biểu Quốc hội cho rằng, tên gọi “Luật bồi thường nhà nước” là chưa thể hiện rõ được trách nhiệm của Nhà nước. Tiếp thu ý kiến các vị đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đề nghị Quốc hội cho lấy tên gọi là Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Tên gọi như vậy là rõ ràng, dễ hiểu, xác định rõ trách nhiệm của Nhà nước và phù hợp với ngôn ngữ tiếng Việt.

- Về phạm vi điều chỉnh của dự án Luật, nhìn chung các vị đại biểu Quốc hội đều tán thành như dự thảo Luật. Tuy nhiên, vẫn có ý kiến đề nghị cần quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong cả lĩnh vực xây dựng pháp luật.

Ủy ban thường vụ Quốc hội thấy rằng, đây là vấn đề đã được đặt ra trong quá trình soạn thảo, thẩm tra dự án Luật này, cũng như khi xây dựng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Ý kiến chung của các cơ quan đều cho rằng, xây dựng pháp luật là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền định ra các quy tắc xử sự chung và có hiệu lực bắt buộc đối với mọi tổ chức, cá nhân trong những quan hệ xã hội nhất định. Hoạt động này tác động đến mọi cá nhân, tổ chức trong xã hội trên phạm vi cả nước hoặc từng địa phương hoặc đối với một số đối tượng nhất định chứ không phải đối với từng cá nhân, tổ chức cụ thể. Việc xác định một văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật có thể gây thiệt hại đã có cơ chế kiểm tra, giám sát để xử lý theo quy định của pháp luật. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ phạm vi điều chỉnh như dự thảo Luật.

2. Thời hiệu yêu cầu bồi thường (Điều 5) và căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường (Điều 6)

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị tăng thời hiệu yêu cầu bồi thường lên 3 năm như quy định tại Nghị quyết số 388/NQ-UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Ủy ban thường vụ Quốc hội (gọi tắt là Nghị quyết số 388) hoặc có thể là 4 hoặc 5 năm.

Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, thời hiệu yêu cầu bồi thường được quy định tại Điều 19 của Nghị quyết số 388 của Ủy ban thường vụ Quốc hội là 2 năm. Thời hiệu này cũng thống nhất với thời hiệu khởi kiện quy định tại Điều 159 của Bộ luật tố tụng dân sự. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ thời hiệu yêu cầu bồi thường là 2 năm như dự thảo Luật.

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị bỏ quy định Nhà nước không bồi thường thiệt hại do sự kiện bất khả kháng, tình thế cấp thiết tại điểm c khoản 3 Điều 6.

Ủy ban thường vụ Quốc hội thấy rằng, người thi hành công vụ hành động trong tình thế cấp thiết hoặc do sự kiện bất khả kháng dù gây thiệt hại nhưng không phải là hành vi trái pháp luật nên không thuộc trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định trong Luật này. Tuy nhiên, trong trường hợp này, nếu thiệt hại xảy ra thì Nhà nước vẫn có cơ chế hỗ trợ cho người bị thiệt hại. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ như dự thảo Luật.

3. Nguyên tắc giải quyết bồi thường (Điều 7)

Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị bổ sung nguyên tắc trường hợp thương lượng không thành thì người bị thiệt hại có quyền khởi kiện tại Tòa án.

Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, dự thảo Luật đã xác định thương lượng và quyền khởi kiện của người bị thiệt hại trong việc giải quyết bồi thường là thủ tục bắt buộc quy định tại Điều 21 của dự thảo Luật. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho không bổ sung nội dung này vào Điều 7 về nguyên tắc giải quyết bồi thường.

4. Trách nhiệm quản lý nhà nước về công tác bồi thường (Điều 11)

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị bỏ Điều 11 vì không cần thiết; ý kiến khác lại đề nghị quy định “Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về bồi thường” vì thực chất, những quy định tại Điều này đều là nội dung quản lý nhà nước. Hơn nữa, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử không phải là hoạt động tố tụng, do đó Chính phủ có trách nhiệm thống nhất quản lý đối với hoạt động này. Có ý kiến cho rằng, bồi thường trong hoạt động điều tra sẽ không có cơ quan quản lý vì Chính phủ chỉ quản lý bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án, còn Tòa án và Viện kiểm sát thì không thể quản lý việc bồi thường trong hoạt động điều tra.

Về vấn đề này, tại Báo cáo số 220/UBVQH12 ngày 07/5/2009 của Ủy ban thường vụ Quốc hội đã giải trình cụ thể. Ủy ban thường vụ Quốc hội xin báo cáo thêm như sau: trách nhiệm bồi thường của Nhà nước luôn gắn với hoạt động thực thi công vụ của cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước với chức năng, nhiệm vụ khác nhau; không phải là vấn đề quản lý ngành, lĩnh vực cụ thể, chẳng hạn lĩnh vực tài chính, tài nguyên môi trường, công thương hay xét xử... mà là hệ quả phát sinh bởi các hoạt động trong các ngành, lĩnh vực này. Vì thế cần phải quy định cho phù hợp. Thực tế cho thấy, trong một số hoạt động như tương trợ tư pháp, đặc xá,… cũng có những quy định tương tự.

Về hoạt động điều tra, đây là một khâu quan trọng trong hoạt động tố tụng. Việc quản lý công tác bồi thường trong hoạt động điều tra không chỉ là trách nhiệm của Chính phủ mà còn có trách nhiệm của Viện kiểm sát nhân dân tối cao; không chỉ do Viện kiểm sát cũng có cơ quan điều tra, mà những vấn đề liên quan đến hoạt động quản lý công tác này, chẳng hạn việc tiếp nhận, xử lý đơn khiếu nại, tố cáo trong các khâu điều tra, truy tố, xét xử đều có thể có những vấn đề liên quan đến nhau, đến trách nhiệm phải bồi thường cần được các cơ quan tiến hành tố tụng phối hợp làm rõ. Vì vậy, việc quy định Chính phủ có trách nhiệm “phối hợp với Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao quản lý công tác bồi thường trong hoạt động tố tụng” (điểm b khoản 1 Điều 11) là hợp lý. Quy định này cũng phù hợp với tinh thần Nghị quyết số 388, Thông tư liên tịch số 04/2006/TTLT-VKSNDTC-TANDTC-BCA-BTP-BQP-BTC ngày 22/11/2006 của Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, Bộ Công an, Bộ Tư pháp, Bộ Quốc phòng, Bộ Tài chính và chỉ đạo của Ban chỉ đạo cải cách tư pháp trung ương.

Đối với trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử tuy không phải là hoạt động tố tụng nhưng lại phát sinh và gắn liền với hoạt động tố tụng. Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước không chỉ đơn giản là bồi thường cho người bị thiệt hại mà còn gắn với trách nhiệm của người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật và trách nhiệm của cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ đó, với công tác quản lý cán bộ, xử lý kỷ luật,… Vì vậy, nếu không quy định trách nhiệm của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân trong quản lý về công tác bồi thường thì sẽ không đạt được mục đích nhằm góp phần nâng cao trách nhiệm của người có thẩm quyền tố tụng và hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan tiến hành tố tụng.

Qua nghiên cứu tiếp thu ý kiến các vị đại biểu Quốc hội, sau khi thống nhất với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, đại diện Bộ Công an, cơ quan soạn thảo và Thường trực Ủy ban pháp luật, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã chỉ đạo các cơ quan hữu quan chỉnh lý Điều 11 như dự thảo Luật trình Quốc hội.

5. Phạm vi trách nhiệm bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính (Điều 13)

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị bỏ khoản 12 Điều 13 của dự thảo Luật hoặc sửa khoản này theo hướng “Trường hợp khác theo hướng dẫn của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao” để có thể mở rộng các trường hợp được bồi thường khác.

Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, khoản 12 quy định “những trường hợp được bồi thường khác do pháp luật quy định” được hiểu là, ngoài những trường hợp cụ thể quy định tại Điều 13 của dự thảo Luật, nếu trong các văn bản quy phạm pháp luật khác có quy định về trường hợp được bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra thì việc bồi thường cũng được áp dụng theo quy định của Luật này. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ như dự thảo Luật.

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị bổ sung trường hợp Nhà nước có trách nhiệm bồi thường khi cơ quan có thẩm quyền nhận được kiến nghị của công dân nhưng không áp dụng kịp thời biện pháp ngăn chặn hành vi đang gây ra hoặc đe dọa gây ra thiệt hại, chẳng hạn trong thi công, xây dựng gây lún, nứt công trình liền kề.

Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, việc cơ quan nhà nước không kịp thời áp dụng biện pháp ngăn chặn khi nhận được đề nghị của tổ chức, cá nhân là vấn đề cần được chấn chỉnh. Tuy nhiên, nếu đặt vấn đề Nhà nước phải bồi thường trong trường hợp này thì không hợp lý. Bởi vì, trong trường hợp này, Nhà nước là bên thứ ba. Hơn nữa, quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại sẽ được giải quyết theo quy định của pháp luật dân sự (bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng). Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ như dự thảo Luật.

6. Cơ quan có trách nhiệm bồi thường (Điều 14) và việc kiểm tra, thanh tra, giám sát việc giải quyết bồi thường

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị bổ sung quy định trong trường hợp cơ quan có trách nhiệm bồi thường không thực hiện nghĩa vụ bồi thường thì cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp của cơ quan đó có trách nhiệm chỉ đạo và tổ chức việc bồi thường.

Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, việc giao cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp của cơ quan có trách nhiệm bồi thường có trách nhiệm chỉ đạo và tổ chức việc bồi thường tuy có tạo thêm một cơ chế giải quyết bồi thường nhưng sẽ lại phức tạp hơn. Bởi vì, cơ quan này sẽ phải tiến hành trình tự, thủ tục giải quyết từ đầu như xác định căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường, xác định thiệt hại và mức bồi thường, tổ chức thương lượng, ra quyết định bồi thường... và nếu không đồng ý với quyết định của cơ quan cấp trên trực tiếp lại khởi kiện tại Tòa án. Như vậy, việc giải quyết bồi thường bị kéo dài thêm và người bị thiệt hại phải tốn nhiều thời gian, công sức. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ quy định về vấn đề này như dự thảo Luật.

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị bỏ quy định tại điểm d và điểm đ khoản 2 Điều 14 vì cho rằng, trong mọi trường hợp luôn xác định được cơ quan có trách nhiệm bồi thường.

Ủy ban thường vụ Quốc hội thấy rằng, trên thực tế có thể không xảy ra nhưng vẫn cần lường trước tình huống có thể xảy ra trường hợp nhiều người thi hành công vụ thuộc nhiều cơ quan khác nhau cùng gây thiệt hại. Vì vậy, để minh bạch, rõ ràng, tránh đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan, tạo thuận lợi cho người bị thiệt hại, quy định như dự thảo Luật là cần thiết, do đó đề nghị Quốc hội cho giữ như dự thảo Luật.

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị cần có quy định về hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát việc giải quyết bồi thường của cơ quan có trách nhiệm bồi thường.

Về vấn đề này, tại Báo cáo số 220/UBVQH12 ngày 07/5/2009, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã giải trình cụ thể, vì vậy đề nghị Quốc hội không bổ sung quy định này vào dự thảo Luật.

7. Thủ tục giải quyết bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính

a) Yêu cầu xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ (Điều 15)

Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị bỏ quy định về việc xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ vì không khả thi, nên quy định là khi người bị thiệt hại có đơn yêu cầu bồi thường kèm theo tài liệu, chứng cứ chứng minh thiệt hại thì cơ quan có trách nhiệm bồi thường phải thụ lý giải quyết.

Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, nếu không quy định phải có văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ thì sẽ không có căn cứ để yêu cầu đòi bồi thường và có thể dẫn đến tình trạng yêu cầu bồi thường thiếu căn cứ. Vấn đề quan trọng ở đây là trách nhiệm của cơ quan nhà nước trước công dân như thế nào. Đồng thời, để tránh tình trạng hiểu lầm là phải có một văn bản riêng xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ, khoản 3 Điều 3 dự thảo Luật đã quy định văn bản này là quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc bản án, quyết định của cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng. Theo quy định của pháp luật khi giải quyết khiếu nại, khiếu kiện,... cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải có trách nhiệm gửi văn bản này cho người bị thiệt hại và những người có liên quan đến vụ việc. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ như dự thảo Luật.

b) Hồ sơ yêu cầu bồi thường (Điều 16)

Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị thay từ “đơn” bằng cụm từ “giấy đề nghị” tại Điều 16 và một số điều có liên quan.

Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận thấy “đơn” là một loại văn bản, giấy tờ được dùng rất thông dụng hiện nay. Vì vậy, không cần thiết phải thay từ “đơn” bằng cụm từ “giấy đề nghị”, đề nghị Quốc hội cho giữ như dự thảo Luật.

c) Xác minh thiệt hại (Điều 18)

Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị sửa khoản 3 Điều 18 theo hướng “trường hợp người bị thiệt hại yêu cầu định giá, giám định mà kết luận định giá, giám định đúng thì ngân sách nhà nước phải chịu chi phí này”.

Tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã chỉnh lý lại khoản 2 và khoản 3 Điều 18 như dự thảo Luật.

d) Thương lượng việc bồi thường (Điều 19)

Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị quy định người thi hành công vụ gây thiệt hại là thành phần bắt buộc trong việc thương lượng với người bị thiệt hại.

Ủy ban thường vụ Quốc hội thấy rằng, người thi hành công vụ gây thiệt hại liên quan đến việc bồi thường nhưng không phải là một bên trong quan hệ giữa Nhà nước và người bị thiệt hại. Hơn nữa, thực tế cho thấy, trong một số trường hợp, sự có mặt của người thi hành công vụ có khi bất lợi cho việc thương lượng. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ như quy định của dự thảo Luật là khi cần thiết có thể mời người thi hành công vụ tham gia thương lượng cho linh hoạt.

đ) Thẩm quyền và thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường tại Tòa án (Điều 23)

Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị chỉ nên quy định Tòa án nơi xảy ra vụ việc là Tòa án có thẩm quyền giải quyết yêu cầu bồi thường để tránh đùn đẩy trách nhiệm, tạo thuận lợi cho người bị thiệt hại.

Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, việc quy định Tòa án có thẩm quyền giải quyết như trong dự thảo Luật là thống nhất với Điều 36 của Bộ luật tố tụng dân sự về thẩm quyền của Tòa án khi giải quyết các việc dân sự. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ như dự thảo Luật.

8. Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động tố tụng

a) Phạm vi trách nhiệm bồi thường trong hoạt động tố tụng hình sự (Điều 26)

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội băn khoăn về trách nhiệm bồi thường trong trường hợp tạm giữ vì thời gian tạm giữ rất ngắn và trên thực tế hầu như không có việc hủy bỏ quyết định tạm giữ, cũng như ảnh hưởng đến tâm lý của cán bộ trong thi hành công vụ.

Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, trách nhiệm bồi thường trong hoạt động tố tụng hình sự đã được quy định tại Nghị quyết số 388. Qua tổng kết thực tiễn thực hiện Nghị quyết này cho thấy, tuy thời gian tạm giữ ngắn nhưng vẫn có trường hợp phải bồi thường. Thiệt hại thực tế xảy ra không chỉ về vật chất mà còn ảnh hưởng đến danh dự, uy tín của người bị thiệt hại. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ như dự thảo Luật.

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội băn khoăn về trách nhiệm phải bồi thường đối với các trường hợp “hành vi không cấu thành tội phạm” và “hết thời hạn điều tra mà không chứng minh được bị can đã thực hiện tội phạm” tại các điều 26, 27 và 31 của dự thảo Luật và đề nghị giữ nguyên căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường là người bị thiệt hại “không thực hiện hành vi phạm tội” như Nghị quyết số 388.

Tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thấy rằng, Nghị quyết số 388 mới được ban hành, các cơ quan tiến hành tố tụng ở trung ương đã ban hành Thông tư liên tịch số 04 ngày 22/11/2006 hướng dẫn áp dụng Nghị quyết này và không có vướng mắc; do đó, đề nghị Quốc hội cho tiếp thu cụm từ “không thực hiện hành vi phạm tội” của Nghị quyết số 388 vào các điều 26, 27, 30, 31 và 32 của dự thảo Luật.

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị sửa quy định tại khoản 4 Điều 26 theo hướng đã oan về tội nào thì phải bồi thường về tội đó, tội không oan thì vẫn giữ nguyên kể cả trong cùng một vụ án. Ý kiến khác đề nghị bổ sung trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong trường hợp bị tạm giam nhưng thời gian bị tạm giam dài hơn thời hạn phạt tù mà Tòa án đã tuyên hoặc phạm nhiều tội nhưng tội bị oan nặng hơn tội không bị oan, đồng thời cần loại trừ trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong trường hợp người có hành vi phạm tội nghiêm trọng, bị bắt quả tang nhưng sau đó xác định họ không có năng lực chịu trách nhiệm hình sự.

Về vấn đề này, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã giải trình tại Báo cáo số 220/UBTVQH12 ngày 07/5/2009. Theo đó, Luật này chỉ pháp điển hóa các trường hợp thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước được quy định trong Nghị quyết số 388 của Ủy ban thường vụ Quốc hội và các văn bản hướng dẫn thi hành mà chưa mở rộng đối với các trường hợp khác. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ như dự thảo Luật.

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị không quy định hoặc quy định liên đới trách nhiệm bồi thường của Viện kiểm sát nhân dân khi phê chuẩn các quyết định của cơ quan điều tra vì Viện kiểm sát chỉ phê chuẩn trên cơ sở hồ sơ, tài liệu báo cáo của cơ quan điều tra và không có quyền chỉ đạo hoạt động điều tra (Điều 31).

Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, pháp luật tố tụng hình sự quy định rất chặt chẽ thẩm quyền, trình tự tố tụng, theo đó Viện kiểm sát nhân dân có trách nhiệm phê chuẩn quyết định gia hạn tạm giữ, lệnh tạm giam, quyết định khởi tố bị can và phải chịu trách nhiệm về việc phê chuẩn của mình. Trong trường hợp Viện kiểm sát phê chuẩn không đúng gây thiệt hại thì Viện kiểm sát có trách nhiệm bồi thường. Quy định này là phù hợp Nghị quyết số 388 và quy định của pháp luật tố tụng hình sự hiện hành. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ như dự thảo Luật.

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị rà soát lại quy định tại các khoản 3, 4 và 7 Điều 31 cho thống nhất với quy định tại Điều 26 của dự thảo Luật và quy định của Bộ luật tố tụng hình sự và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân. Tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã cho rà soát và lược bỏ những quy định này.

b) Phạm vi trách nhiệm bồi thường trong hoạt động tố tụng dân sự, tố tụng hành chính (Điều 28)

Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị xem xét lại quy định “ra bản án, quyết định trái pháp luật” tại khoản 4 Điều 28 vì quy định như vậy còn chung chung, không khả thi, không phù hợp với thực tế giải quyết bồi thường vừa qua.

Tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã cho chỉnh lý lại khoản 4 Điều 28, cụ thể là Thẩm phán “ra bản án, quyết định mà biết rõ là trái pháp luật hoặc cố tình làm sai lệch hồ sơ vụ án” thì mới chịu trách nhiệm bồi thường.

9. Phạm vi trách nhiệm bồi thường và cơ quan có trách nhiệm bồi thường trong hoạt động thi hành án dân sự (Điều 38, Điều 40)

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị chỉ giới hạn phạm vi trách nhiệm bồi thường trong trường hợp cố ý không ra quyết định hoặc cố ý không tổ chức thi hành các quyết định về thi hành án.

Tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã cho chỉnh lý lại Điều 38 của dự thảo Luật theo hướng quy định chặt chẽ các trường hợp ra hoặc cố ý không ra; tổ chức thực hiện hoặc cố ý không tổ chức thực hiện các quyết định: thi hành án, thu hồi, sửa đổi, bổ sung, hủy quyết định về thi hành án; áp dụng biện pháp bảo đảm thi hành án; cưỡng chế thi hành án; thi hành quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời của Toà án; hoãn thi hành án; tạm đình chỉ, đình chỉ thi hành án; tiếp tục thi hành án (Điều 38).

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị bỏ quy định về trách nhiệm bồi thường của Tòa án nhân dân hoặc Viện kiểm sát nhân dân có thẩm quyền khi các cơ quan này yêu cầu hoãn thi hành án, tạm đình chỉ, đình chỉ thi hành án để thực hiện nhiệm vụ giám đốc thẩm, tái thẩm mà căn cứ vào đó, cơ quan thi hành án ra hoặc không ra quyết định gây thiệt hại cho công dân. Bởi vì, đây là thẩm quyền tố tụng của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao và trong những trường hợp này thực tế cũng chưa có thiệt hại xảy ra (Điều 40).

Tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đề nghị Quốc hội cho bỏ quy định vấn đề này trong dự thảo Luật.

10. Phạm vi trách nhiệm bồi thường trong hoạt động thi hành án hình sự (Điều 39)

Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị bổ sung trách nhiệm bồi thường trong trường hợp không thực hiện quyết định của cơ quan có thẩm quyền về giảm án tù, quyết định đặc xá, quyết định đại xá.

Tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã cho bổ sung nội dung này vào khoản 4 Điều 39 của dự thảo Luật.

11. Thiệt hại được bồi thường và căn cứ xác định mức hoàn trả của người thi hành công vụ

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị Nhà nước phải bồi thường những chi phí hợp lý, hợp pháp khác như tiền thuê luật sư, thu thập chứng cứ,... Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, theo nguyên tắc bồi thường của pháp luật dân sự thì thiệt hại đến đâu phải bồi thường đến đó. Tuy nhiên, trong điều kiện khả năng tài chính và trình độ của cán bộ, công chức còn hạn chế như hiện nay thì việc tính đúng, tính đủ để bồi thường như nguyên tắc của pháp luật dân sự là rất khó thực hiện trên thực tế. Vì vậy, việc quy định như dự thảo Luật là phù hợp. Do đó, đề nghị Quốc hội cho giữ như dự thảo Luật.

- Có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị bỏ đoạn “Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao quy định chi tiết việc xác định mức hoàn trả của người thi hành công vụ” tại khoản 1 Điều 57 vì không thống nhất với khoản 2 Điều này và nội dung này đã được quy định tại Điều 58.

Ủy ban thường vụ Quốc hội thấy rằng, quy định tại khoản 1 Điều 57 là những căn cứ xác định mức hoàn trả; trên cơ sở đó giao cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định mức hoàn trả để áp dụng; còn khoản 2 Điều 57 là quy định về trách nhiệm của các cơ quan hữu quan trong việc xác định mức hoàn trả cụ thể của mỗi người trong trường hợp liên đới trách nhiệm. Điều 58 của dự thảo Luật quy định trình tự, thủ tục quyết định việc hoàn trả, trong đó có việc thành lập Hội đồng xem xét trách nhiệm hoàn trả. Quy định như vậy là cần thiết; vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ như dự thảo Luật.

12. Điều khoản thi hành (Chương VIII)

Có ý kiến đề nghị xem lại quy định tại khoản 2 Điều 66 và sửa khoản 2 Điều 65 theo hướng: “Các văn bản quy phạm pháp luật sau đây hết hiệu lực thi hành kể từ ngày luật này có hiệu lực, trừ trường hợp đã được quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 66 của Luật này”.

Ủy ban thường vụ Quốc hội thấy rằng, quy định tại Điều 65 là việc tuyên bố những văn bản quy phạm pháp luật sẽ hết hiệu lực pháp luật khi Luật này có hiệu lực thi hành. Đây là nội dung cần thiết nhằm bảo đảm sự thống nhất và phù hợp với quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đối với quy định tại Điều 66 của dự thảo Luật là điều khoản chuyển tiếp khi Luật có hiệu lực thi hành nhằm tạo căn cứ pháp lý cho việc giải quyết những trường hợp cụ thể; thay vì Quốc hội phải ra một nghị quyết riêng cho việc thi hành. Đây là những giải pháp bình thường trong lĩnh vực xây dựng pháp luật và đã có tiền lệ. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ như dự thảo Luật.

Ngoài những vấn đề nêu trên, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã chỉ đạo các cơ quan hữu quan nghiên cứu, tiếp thu những ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội về những vấn đề như khái niệm, thuật ngữ, rà soát những quy định liên quan trong một số văn bản pháp luật cho thống nhất để chỉnh lý cả về nội dung, kỹ thuật văn bản tại các điều, khoản khác của dự thảo Luật.

*

* *

Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,

Trên đây là Báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xin kính trình Quốc hội xem xét, quyết định./.