BÁO CÁO

GIẢI TRÌNH VÀ TIẾP THU Ý KIẾN CỦA CÁC VỊ ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VỀ DỰ KIẾN CHƯƠNG TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH CỦA QUỐC HỘI NHIỆM KỲ KHÓA XII (2007 – 2011) VÀ NĂM 2008

Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,

Ngày 16 tháng 11 năm 2007, các vị đại biểu Quốc hội đã thảo luận tại Tổ về dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XII (2007-2011) và năm 2008. Đoàn thư ký kỳ họp đã tổng hợp đầy đủ ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội. Uỷ ban thường vụ Quốc hội xin trình Quốc hội Báo cáo giải trình và tiếp thu ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội về dự kiến Chương trình nói trên như sau:

Đa số các vị đại biểu Quốc hội nhất trí với các nguyên tắc và quan điểm chỉ đạo việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XII và năm 2008 như trong Tờ trình cũng nhưdự kiến Chương trình của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Đồng thời, các vị đại biểu Quốc hội cũng tán thành với đánh giá của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về công tác xây dựng pháp luật và về việc lập cũng như tổ chức thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ vừa qua. Theo đó, công tác xây dựng luật, pháp lệnh trong nhiệm kỳ khóa XI đã đạt được những kết quả đáng khích lệ cả về số lượng và chất lượng, tạo lập được khung pháp lý đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý xã hội và hội nhập kinh tế quốc tế. Tuy nhiên, do Chương trình có phần còn chưa phù hợp với thực tiễn cuộc sống và yêu cầu hội nhập nên trong quá trình thực hiện phải điều chỉnh nhiều lần. Một số dự án luật trình Quốc hội chưa đạt được sự thống nhất ý kiến cao, tiến độ và chất lượng chưa được bảo đảm. Còn nhiều luật khung phải chờ nghị định, thông tư hướng dẫn nên chậm đi vào cuộc sống; việc phổ biến, giáo dục pháp luật, giám sát thực hiện luật, pháp lệnh còn hạn chế. Quy trình làm luật còn chưa hợp lý; thiếu sự phối hợp nhịp nhàng giữa các cơ quan, tổ chức, chưa huy động được sự tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học.... Vì vậy, một số ý kiến đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội cần đánh giá một cách đầy đủ và sâu sắc hơn về nguyên nhân của các hạn chế trong công tác xây dựng pháp luật nhằm đưa ra giải pháp khắc phục có hiệu quả.

Về các biện pháp bảo đảm thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XII, các ý kiến tập trung vào các đề xuất liên quan đến việc hoàn thiện quy trình chuẩn bị, thông qua chương trình; quá trình chuẩn bị, cho ý kiến, hoàn thiện, xem xét, thông qua luật, pháp lệnh... Các ý kiến cũng đề cập đến khía cạnh bảo đảm tài chính cho công tác xây dựng pháp luật; tăng cường hoạt động giám sát văn bản sau khi luật được ban hành để bảo đảm pháp luật được tôn trọng và nghiêm chỉnh thi hành.

Uỷ ban thường vụ Quốc hội đánh giá cao và cơ bản tán thành với nhiều ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội. Ủy ban thường vụ sẽ nghiêm túc nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến để việc triển khai thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cả nhiệm kỳ cũng như các chương trình hàng năm đạt kết quả cao, góp phần để Quốc hội hoàn thành mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 như đã nêu trong Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị.

Đối với các ý kiến liên quan đến việc cải tiến và hoàn thiện quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, Uỷ ban thường vụ Quốc hội sẽ nghiêm túc nghiên cứu, tiếp thu và đề nghị các vị đại biểu Quốc hội lưu tâm trong quá trình thảo luận, xem xét, thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) tại kỳ họp thứ 3 (đầu năm 2008). Đồng thời, xin báo cáo Quốc hội về một số vấn đề mà các vị đại biểu

Quốc hội đã có ý kiến sau đây:

Uỷ ban thường vụ Quốc hội thấy rằng, xuất phát từ vị trí quan trọng của Chính phủ trong tổ chức

a) Về việc có nên tập trung việc soạn thảo vào Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ hay không

bộ máy nhà nước, nên không chỉ ở nước ta mà ở hầu hết các nước, Chính phủ thường là chủ thể chính trong việc đề xuất sáng kiến pháp luật và tổ chức việc soạn thảo luật. Ở nước ta, đây vừa là trách nhiệm, vừa là yêu cầu đặt ra đối với Chính phủ. Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan chấp hành của Quốc hội, trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ, xuất phát từ yêu cầu quản lý, điều hành, hơn ai hết, Chính phủ (bao gồm các bộ, cơ quan ngang bộ) có đầy đủ điều kiện và khả năng tổ chức nghiên cứu, hoạch định chính sách trình Quốc hội xem xét, ban hành luật. Để khắc phục quan ngại về tính cục bộ trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh, trong quy trình xây dựng luật đã có những quy định cụ thể về việc thành lập cơ quan soạn thảo liên ngành; tổ chức lấy ý kiến nhân dân, các ngành, các cấp, các đối tượng chịu sự tác động của luật, các vị đại biểu Quốc hội; quy trình thẩm định, thẩm tra, thảo luận, xem xét thông qua luật, pháp lệnh. Vì vậy, trong dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh có nhiều dự án do Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo là cần thiết và phù hợp với thực tiễn nước ta.

b) Về đề nghị luật, pháp lệnh phải được quy định cụ thể để có thể thi hành ngay, tránh tình trạng “luật khung, luật ống”:

Uỷ ban thường vụ Quốc hội thấy rằng việc xử lý một cách hợp lý mối quan hệ giữa các đạo luật có tính chất khung và các đạo luật quy định cụ thể là yêu cầu quan trọng trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam. Qua nghiên cứu ở một số quốc gia, hệ thống pháp luật đều có cấu tạo đan xen giữa các đạo luật khung và các đạo luật cụ thể. Ở các quốc gia đang phát triển, khi các quan hệ xã hội chưa ổn định, số lượng các đạo luật khung thường chiếm tỷ lệ không nhỏ trong hệ thống pháp luật. Ở Việt Nam, khi đất nước đang trong giai đoạn chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa, tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, nhiều quan hệ xã hội mới phát sinh và chưa ổn định thì việc ban hành các đạo luật có tính nguyên tắc là cần thiết nhằm bảo đảm tính ổn định tương đối của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, để đáp ứng yêu cầu công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật thì trừ những luật buộc phải quy định có tính chất “khung”, còn lại cần quy định cụ thể, chi tiết để có thể thi hành được ngay.

II. VỀ DỰ KIẾN CHƯƠNG TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH CỦA QUỐC HỘI NHIỆM KỲ KHÓA XII (2007-2011)

Uỷ ban thường vụ Quốc hội nhận thấy về cơ bản, các vị đại biểu Quốc hội tán thành dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh do Uỷ ban thường vụ Quốc hội trình và cho rằng dự kiến này là tương đối phù hợp với điều kiện và khả năng thực tế của Quốc hội khóa XII. Tuy vậy, đi vào chi tiết, cũng có một số ý kiến đề nghị bổ sung hoặc rút bớt một số dự án trong dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của nhiệm kỳ này. Về vấn đề này, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xin được báo cáo như sau:

1. Về chương trình chính thức

Nhìn chung, ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội rất phong phú, đa dạng, đề cập đến các dự án cụ thể thuộc từng lĩnh vực trong dự kiến chương trình. Các ý kiến này chủ yếu đề nghị điều chỉnh, bổ sung hoặc rút bớt một số dự án, nhất là trong các lĩnh vực kinh tế, tổ chức bộ máy nhà nước, hành chính, dân sự, hình sự, tư pháp, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ và môi trường.

Trong số 64 dự án được các vị đại biểu Quốc hội đề nghị bổ sung vào chương trình chính thức, có 20 dự án đã có trong dự kiến chương trình chuẩn bị của nhiệm kỳ này (như các dự án Luật quản lý giá, Luật phí và lệ phí, Luật tổ chức Chính phủ (sửa đổi), Luật tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi), Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (sửa đổi)....); 18 dự án luật sửa đổi (nhiều dự án trong số này là các Luật mới được thông qua trong 5 năm trở lại đây như Luật đấu thầu (sửa đổi), Luật đất đai (sửa đổi), Luật doanh nghiệp (sửa đổi), Luật xây dựng (sửa đổi), Luật nhà ở (sửa đổi), Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em (sửa đổi), Luật bảo hiểm xã hội (sửa đổi)....); 4 dự án đã nhiều lần được đưa vào chương trình các khoá trước (như các dự án Luật dân tộc, Luật về hội, Luật trưng cầu dân ý ...); 16 dự án hiện đang có văn bản ở tầm pháp lệnh điều chỉnh (như Luật công chức, Luật tố tụng hành chính, Luật cảnh sát biển, Luật lực lượng dự bị động viên....). Chỉ có khoảng trên 10 dự án mới, trong đó đáng lưu ý nhất là đề nghị sửa đổi Hiến pháp năm 1992 làm cơ sở cho việc sửa đổi, bổ sung một số luật về tổ chức bộ máy nhà nước để thực hiện các nghị quyết của Đảng về cải cách hành chính, cải cách tư pháp.

Có 27 dự án được đề nghị đưa ra khỏi chương trình. Đó là các dự án Luật đầu tư công, Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, Luật đăng ký giao dịch bảo đảm, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Luật giáo viên, Luật giáo dục đại học, Luật người cao tuổi, Luật thủy lợi, Luật tài nguyên nước (sửa đổi), Luật bảo hiểm y tế ...

Ngoài ra, một số ý kiến đề nghị chuyển một số luật sang pháp lệnh (như dự án Luật an toàn thực phẩm, Luật người cao tuổi, Luật thủy lợi, Luật thuế tài nguyên, Luật kiểm toán độc lập ...). Có ý kiến đề nghị cân nhắc nhập một số dự án thuộc các lĩnh vực liên quan như dự án Luật các vùng biển Việt Nam và Luật bảo vệ tài nguyên môi trường biển; Luật đầu tư công, Luật quản lý nợ khu vực công và Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước; Luật bảo vệ môi trường và Luật thuế tài nguyên; Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng và Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; Luật phí và lệ phí và Pháp lệnh về án phí, lệ phí tại Tòa án nhân dân .... để hạn chế sự chồng chéo, phức tạp của hệ thống pháp luật.

Về các ý kiến này, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xin được giải trình như sau:

a) Về dự kiến số lượng dự án thuộc Chương trình chính thức:

Tại kỳ họp thứ nhất, Quốc hội đã biểu quyết tán thành rút ngắn nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII xuống còn 4 năm, do vậy thực tế Quốc hội chỉ có 9 kỳ họp trong nhiệm kỳ này (thay vì 11 kỳ họp như thông lệ trước đây), trong số đó, kỳ họp thứ nhất và kỳ họp cuối cùng thường dành rất ít thời gian cho công tác xây dựng pháp luật. Từ thực tế công tác xây dựng luật pháp một số kỳ họp gần đây (Quốc hội thường thông qua được khoảng 10-12 dự án một kỳ họp) thì trong nhiệm kỳ này, Quốc hội chỉ có thể thông qua tối đa khoảng 80 – 90 dự án. Mặt khác, số lượng dự án dự kiến trong chương trình chính thức đã được Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các cơ quan hữu quan cân nhắc kỹ, có tính đến thứ tự ưu tiên, tính cấp bách của các dự án và khả năng của từng cơ quan trong quá trình soạn thảo, thẩm tra nhằm bảo đảm tiến độ và chất lượng của các dự án trình Quốc hội. Vì vậy, xin Quốc hội cho giữ số lượng dự án thuộc chương trình chính thức không vượt quá con số Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã trình.

b) Về đề nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước:

Uỷ ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, việc sửa đổi Hiến pháp là vấn đề rất hệ trọng, liên quan đến nhiều mặt của đời sống chính trị, kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại, tổ chức bộ máy và những hoạt động cơ bản của Nhà nước ta, nên phải được cân nhắc kỹ cả về nội dung cũng như thời điểm tiến hành việc sửa đổi. Việc sửa đổi Hiến pháp chỉ nên tiến hành sau khi Đại hội Đảng toàn quốc quyết định sửa đổi, bổ sung Cương lĩnh chính trị của Đảng. Vì vậy, trước mắt chưa tiến hành sửa đổi Hiến pháp 1992 mà cần tổ chức nghiên cứu, tổng kết một cách kỹ lưỡng việc thực hiện Hiến pháp, trong đó có các vấn đề liên quan đến các luật về tổ chức bộ máy nhà nước.

c) Về một số vấn đề khác:

- Một số ý kiến đề nghị cần sớm ban hành Luật trưng cầu ý dân, Luật về hội, Luật dân tộc, Luật nông dân... Uỷ ban thường vụ Quốc hội nhận thấy đây là những dự án luật quan trọng, đã có quá trình chuẩn bị. Có dự án luật đã chuẩn bị qua một số năm song vẫn còn nhiều nội dung chưa đạt sự đồng thuận, nhất trí cao giữa các cơ quan, tổ chức có liên quan. Một số dự án luật chưa xác định được rõ ràng, cụ thể đối tượng, phạm vi điều chỉnh hoặc phạm vi điều chỉnh có sự trùng lắp, chồng chéo với các luật, pháp lệnh khác đã được ban hành. Vì vậy, đề nghị chưa đưa vào Chương trình lần này để có thêm thời gian tiếp tục nghiên cứu.

BÁO CÁO

GIẢI TRÌNH VÀ TIẾP THU Ý KIẾN CỦA CÁC VỊ ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VỀ DỰ KIẾN CHƯƠNG TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH CỦA QUỐC HỘI NHIỆM KỲ KHÓA XII (2007 – 2011) VÀ NĂM 2008

Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,

Ngày 16 tháng 11 năm 2007, các vị đại biểu Quốc hội đã thảo luận tại Tổ về dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XII (2007-2011) và năm 2008. Đoàn thư ký kỳ họp đã tổng hợp đầy đủ ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội. Uỷ ban thường vụ Quốc hội xin trình Quốc hội Báo cáo giải trình và tiếp thu ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội về dự kiến Chương trình nói trên như sau:

I. CÁC VẤN ĐỀ CHUNG

Đa số các vị đại biểu Quốc hội nhất trí với các nguyên tắc và quan điểm chỉ đạo việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XII và năm 2008 như trong Tờ trình cũng nhưdự kiến Chương trình của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Đồng thời, các vị đại biểu Quốc hội cũng tán thành với đánh giá của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về công tác xây dựng pháp luật và về việc lập cũng như tổ chức thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ vừa qua. Theo đó, công tác xây dựng luật, pháp lệnh trong nhiệm kỳ khóa XI đã đạt được những kết quả đáng khích lệ cả về số lượng và chất lượng, tạo lập được khung pháp lý đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý xã hội và hội nhập kinh tế quốc tế. Tuy nhiên, do Chương trình có phần còn chưa phù hợp với thực tiễn cuộc sống và yêu cầu hội nhập nên trong quá trình thực hiện phải điều chỉnh nhiều lần. Một số dự án luật trình Quốc hội chưa đạt được sự thống nhất ý kiến cao, tiến độ và chất lượng chưa được bảo đảm. Còn nhiều luật khung phải chờ nghị định, thông tư hướng dẫn nên chậm đi vào cuộc sống; việc phổ biến, giáo dục pháp luật, giám sát thực hiện luật, pháp lệnh còn hạn chế. Quy trình làm luật còn chưa hợp lý; thiếu sự phối hợp nhịp nhàng giữa các cơ quan, tổ chức, chưa huy động được sự tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học.... Vì vậy, một số ý kiến đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội cần đánh giá một cách đầy đủ và sâu sắc hơn về nguyên nhân của các hạn chế trong công tác xây dựng pháp luật nhằm đưa ra giải pháp khắc phục có hiệu quả.

Về các biện pháp bảo đảm thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XII, các ý kiến tập trung vào các đề xuất liên quan đến việc hoàn thiện quy trình chuẩn bị, thông qua chương trình; quá trình chuẩn bị, cho ý kiến, hoàn thiện, xem xét, thông qua luật, pháp lệnh... Các ý kiến cũng đề cập đến khía cạnh bảo đảm tài chính cho công tác xây dựng pháp luật; tăng cường hoạt động giám sát văn bản sau khi luật được ban hành để bảo đảm pháp luật được tôn trọng và nghiêm chỉnh thi hành.

Uỷ ban thường vụ Quốc hội đánh giá cao và cơ bản tán thành với nhiều ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội. Ủy ban thường vụ sẽ nghiêm túc nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến để việc triển khai thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cả nhiệm kỳ cũng như các chương trình hàng năm đạt kết quả cao, góp phần để Quốc hội hoàn thành mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 như đã nêu trong Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị.

Đối với các ý kiến liên quan đến việc cải tiến và hoàn thiện quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, Uỷ ban thường vụ Quốc hội sẽ nghiêm túc nghiên cứu, tiếp thu và đề nghị các vị đại biểu Quốc hội lưu tâm trong quá trình thảo luận, xem xét, thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) tại kỳ họp thứ 3 (đầu năm 2008). Đồng thời, xin báo cáo Quốc hội về một số vấn đề mà các vị đại biểu

Quốc hội đã có ý kiến sau đây:

Uỷ ban thường vụ Quốc hội thấy rằng, xuất phát từ vị trí quan trọng của Chính phủ trong tổ chức

a) Về việc có nên tập trung việc soạn thảo vào Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ hay không

bộ máy nhà nước, nên không chỉ ở nước ta mà ở hầu hết các nước, Chính phủ thường là chủ thể chính trong việc đề xuất sáng kiến pháp luật và tổ chức việc soạn thảo luật. Ở nước ta, đây vừa là trách nhiệm, vừa là yêu cầu đặt ra đối với Chính phủ. Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan chấp hành của Quốc hội, trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ, xuất phát từ yêu cầu quản lý, điều hành, hơn ai hết, Chính phủ (bao gồm các bộ, cơ quan ngang bộ) có đầy đủ điều kiện và khả năng tổ chức nghiên cứu, hoạch định chính sách trình Quốc hội xem xét, ban hành luật. Để khắc phục quan ngại về tính cục bộ trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh, trong quy trình xây dựng luật đã có những quy định cụ thể về việc thành lập cơ quan soạn thảo liên ngành; tổ chức lấy ý kiến nhân dân, các ngành, các cấp, các đối tượng chịu sự tác động của luật, các vị đại biểu Quốc hội; quy trình thẩm định, thẩm tra, thảo luận, xem xét thông qua luật, pháp lệnh. Vì vậy, trong dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh có nhiều dự án do Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo là cần thiết và phù hợp với thực tiễn nước ta.

b) Về đề nghị luật, pháp lệnh phải được quy định cụ thể để có thể thi hành ngay, tránh tình trạng “luật khung, luật ống”:

Uỷ ban thường vụ Quốc hội thấy rằng việc xử lý một cách hợp lý mối quan hệ giữa các đạo luật có tính chất khung và các đạo luật quy định cụ thể là yêu cầu quan trọng trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam. Qua nghiên cứu ở một số quốc gia, hệ thống pháp luật đều có cấu tạo đan xen giữa các đạo luật khung và các đạo luật cụ thể. Ở các quốc gia đang phát triển, khi các quan hệ xã hội chưa ổn định, số lượng các đạo luật khung thường chiếm tỷ lệ không nhỏ trong hệ thống pháp luật. Ở Việt Nam, khi đất nước đang trong giai đoạn chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa, tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, nhiều quan hệ xã hội mới phát sinh và chưa ổn định thì việc ban hành các đạo luật có tính nguyên tắc là cần thiết nhằm bảo đảm tính ổn định tương đối của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, để đáp ứng yêu cầu công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật thì trừ những luật buộc phải quy định có tính chất “khung”, còn lại cần quy định cụ thể, chi tiết để có thể thi hành được ngay.

II. VỀ DỰ KIẾN CHƯƠNG TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH CỦA QUỐC HỘI NHIỆM KỲ KHÓA XII (2007-2011)

Uỷ ban thường vụ Quốc hội nhận thấy về cơ bản, các vị đại biểu Quốc hội tán thành dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh do Uỷ ban thường vụ Quốc hội trình và cho rằng dự kiến này là tương đối phù hợp với điều kiện và khả năng thực tế của Quốc hội khóa XII. Tuy vậy, đi vào chi tiết, cũng có một số ý kiến đề nghị bổ sung hoặc rút bớt một số dự án trong dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của nhiệm kỳ này. Về vấn đề này, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xin được báo cáo như sau:

1. Về chương trình chính thức

Nhìn chung, ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội rất phong phú, đa dạng, đề cập đến các dự án cụ thể thuộc từng lĩnh vực trong dự kiến chương trình. Các ý kiến này chủ yếu đề nghị điều chỉnh, bổ sung hoặc rút bớt một số dự án, nhất là trong các lĩnh vực kinh tế, tổ chức bộ máy nhà nước, hành chính, dân sự, hình sự, tư pháp, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ và môi trường.

Trong số 64 dự án được các vị đại biểu Quốc hội đề nghị bổ sung vào chương trình chính thức, có 20 dự án đã có trong dự kiến chương trình chuẩn bị của nhiệm kỳ này (như các dự án Luật quản lý giá, Luật phí và lệ phí, Luật tổ chức Chính phủ (sửa đổi), Luật tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi), Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (sửa đổi)....); 18 dự án luật sửa đổi (nhiều dự án trong số này là các Luật mới được thông qua trong 5 năm trở lại đây như Luật đấu thầu (sửa đổi), Luật đất đai (sửa đổi), Luật doanh nghiệp (sửa đổi), Luật xây dựng (sửa đổi), Luật nhà ở (sửa đổi), Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em (sửa đổi), Luật bảo hiểm xã hội (sửa đổi)....); 4 dự án đã nhiều lần được đưa vào chương trình các khoá trước (như các dự án Luật dân tộc, Luật về hội, Luật trưng cầu dân ý ...); 16 dự án hiện đang có văn bản ở tầm pháp lệnh điều chỉnh (như Luật công chức, Luật tố tụng hành chính, Luật cảnh sát biển, Luật lực lượng dự bị động viên....). Chỉ có khoảng trên 10 dự án mới, trong đó đáng lưu ý nhất là đề nghị sửa đổi Hiến pháp năm 1992 làm cơ sở cho việc sửa đổi, bổ sung một số luật về tổ chức bộ máy nhà nước để thực hiện các nghị quyết của Đảng về cải cách hành chính, cải cách tư pháp.

Có 27 dự án được đề nghị đưa ra khỏi chương trình. Đó là các dự án Luật đầu tư công, Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, Luật đăng ký giao dịch bảo đảm, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Luật giáo viên, Luật giáo dục đại học, Luật người cao tuổi, Luật thủy lợi, Luật tài nguyên nước (sửa đổi), Luật bảo hiểm y tế ...

Ngoài ra, một số ý kiến đề nghị chuyển một số luật sang pháp lệnh (như dự án Luật an toàn thực phẩm, Luật người cao tuổi, Luật thủy lợi, Luật thuế tài nguyên, Luật kiểm toán độc lập ...). Có ý kiến đề nghị cân nhắc nhập một số dự án thuộc các lĩnh vực liên quan như dự án Luật các vùng biển Việt Nam và Luật bảo vệ tài nguyên môi trường biển; Luật đầu tư công, Luật quản lý nợ khu vực công và Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước; Luật bảo vệ môi trường và Luật thuế tài nguyên; Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng và Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; Luật phí và lệ phí và Pháp lệnh về án phí, lệ phí tại Tòa án nhân dân .... để hạn chế sự chồng chéo, phức tạp của hệ thống pháp luật.

Về các ý kiến này, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xin được giải trình như sau:

a) Về dự kiến số lượng dự án thuộc Chương trình chính thức:

Tại kỳ họp thứ nhất, Quốc hội đã biểu quyết tán thành rút ngắn nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII xuống còn 4 năm, do vậy thực tế Quốc hội chỉ có 9 kỳ họp trong nhiệm kỳ này (thay vì 11 kỳ họp như thông lệ trước đây), trong số đó, kỳ họp thứ nhất và kỳ họp cuối cùng thường dành rất ít thời gian cho công tác xây dựng pháp luật. Từ thực tế công tác xây dựng luật pháp một số kỳ họp gần đây (Quốc hội thường thông qua được khoảng 10-12 dự án một kỳ họp) thì trong nhiệm kỳ này, Quốc hội chỉ có thể thông qua tối đa khoảng 80 – 90 dự án. Mặt khác, số lượng dự án dự kiến trong chương trình chính thức đã được Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các cơ quan hữu quan cân nhắc kỹ, có tính đến thứ tự ưu tiên, tính cấp bách của các dự án và khả năng của từng cơ quan trong quá trình soạn thảo, thẩm tra nhằm bảo đảm tiến độ và chất lượng của các dự án trình Quốc hội. Vì vậy, xin Quốc hội cho giữ số lượng dự án thuộc chương trình chính thức không vượt quá con số Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã trình.

b) Về đề nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước:

Uỷ ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, việc sửa đổi Hiến pháp là vấn đề rất hệ trọng, liên quan đến nhiều mặt của đời sống chính trị, kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại, tổ chức bộ máy và những hoạt động cơ bản của Nhà nước ta, nên phải được cân nhắc kỹ cả về nội dung cũng như thời điểm tiến hành việc sửa đổi. Việc sửa đổi Hiến pháp chỉ nên tiến hành sau khi Đại hội Đảng toàn quốc quyết định sửa đổi, bổ sung Cương lĩnh chính trị của Đảng. Vì vậy, trước mắt chưa tiến hành sửa đổi Hiến pháp 1992 mà cần tổ chức nghiên cứu, tổng kết một cách kỹ lưỡng việc thực hiện Hiến pháp, trong đó có các vấn đề liên quan đến các luật về tổ chức bộ máy nhà nước.

c) Về một số vấn đề khác:

- Một số ý kiến đề nghị cần sớm ban hành Luật trưng cầu ý dân, Luật về hội, Luật dân tộc, Luật nông dân... Uỷ ban thường vụ Quốc hội nhận thấy đây là những dự án luật quan trọng, đã có quá trình chuẩn bị. Có dự án luật đã chuẩn bị qua một số năm song vẫn còn nhiều nội dung chưa đạt sự đồng thuận, nhất trí cao giữa các cơ quan, tổ chức có liên quan. Một số dự án luật chưa xác định được rõ ràng, cụ thể đối tượng, phạm vi điều chỉnh hoặc phạm vi điều chỉnh có sự trùng lắp, chồng chéo với các luật, pháp lệnh khác đã được ban hành. Vì vậy, đề nghị chưa đưa vào Chương trình lần này để có thêm thời gian tiếp tục nghiên cứu.

- Đối với một số dự án thuộc chương trình chuẩn bị mà đại biểu Quốc hội đề nghị đưa lên chương trình chính thức, sau khi cân nhắc, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đề nghị Quốc hội cho giữ trong chương trình chuẩn bị, vì các dự án này chưa hội đủ cả hai yếu tố là tính cấp thiết và mức độ chuẩn bị. Uỷ ban thường vụ Quốc hội sẽ trình Quốc hội bổ sung các dự án này vào chương trình chính thức khi đã bảo đảm được các yếu tố nêu trên.

- Đối với các luật, pháp lệnh có thời gian ban hành chưa lâu, nội dung đề xuất sửa đổi chưa thực sự cấp thiết, xin Quốc hội giao cho các cơ quan hữu quan tiếp tục nghiên cứu, tổng kết việc thực hiện để có thể trình Quốc hội việc sửa đổi, bổ sung vào thời gian thích hợp khi có đủ điều kiện.

- Đối với đề nghị của đại biểu Quốc hội về việc nhập hoặc tách các dự án luật, pháp lệnh thuộc chương trình, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thấy rằng, tuy một số dự án có một phần tên gọi giống nhau, nhưng đều có nội dung và đối tượng điều chỉnh riêng biệt, nên cần có luật hoặc pháp lệnh điều chỉnh riêng (ví dụ các dự án Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng và Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; Luật các vùng biển Việt Nam và Luật tài nguyên môi trường biển; Pháp lệnh thủ tục bắt giữ tàu biển và Pháp lệnh thủ tục bắt giữ tàu bay..). Một số dự án đề nghị mới, nhưng lại đang được điều chỉnh bởi các luật, bộ luật hiện có, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đề nghị chưa nên tách thành các dự án riêng mà kết hợp sửa đổi các phần liên quan trong các luật, bộ luật hiện hành (như vấn đề việc làm, vấn đề tiền lương tối thiểu trong Bộ luật lao động...).

- Về đề nghị rút một số dự án khỏi chương trình chính thức, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thấy rằng hầu hết các dự án này đều quan trọng và cần sớm ban hành, đã có thuyết minh cụ thể và nhiều dự án đã được Chính phủ, các cơ quan hữu quan chuẩn bị tương đối tốt. Hơn nữa, việc xây dựng các dự án này trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII là phù hợp với các chủ trương của Đảng và Nhà nước về hoàn thiện hệ thống pháp luật, phục vụ yêu cầu phát triển đất nước và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế. Vì vậy, xin Quốc hội cho giữ các dự án này trong chương trình như đã dự kiến.

2. Về chương trình chuẩn bị

Một số vị đại biểu Quốc hội còn băn khoăn về tính chất của chương trình chuẩn bị và việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh có phải là hạn chế quyền sáng kiến pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của Hiến pháp hay không ?

Uỷ ban thường vụ Quốc hội xin báo cáo như sau:

Từ khi chúng ta tiến hành công cuộc đổi mới toàn diện đất nước, việc quản lý nhà nước và xã hội đã có những điều chỉnh căn bản, theo đó nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội bằng pháp luật ngày càng tăng. Điều này có thể thấy rõ qua số liệu thống kê kết quả xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm cũng như từng nhiệm kỳ Quốc hội. Nhu cầu ban hành văn bản luật, pháp lệnh ngày càng tăng, vượt quá khả năng của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, trong điều kiện Quốc hội không hoạt động thường xuyên. Vì vậy, việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và nhiệm kỳ là cần thiết nhằm giải quyết mâu thuẫn giữa nhu cầu ban hành luật, pháp lệnh với khả năng, điều kiện thực tế của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội cũng như các cơ quan, tổ chức hữu quan.

Theo thông lệ của các nhiệm kỳ trước, bên cạnh chương trình chính thức thường có thêm chương trình chuẩn bị. Các dự án trong chương trình này thường là các dự án có yêu cầu ban hành, đã được chuẩn bị ở một mức độ nhất định, song do tính cấp thiết chưa cao, nên chưa xếp ngay vào chương trình chính thức. Căn cứ vào thực tế công việc của Quốc hội, tiến độ, chất lượng chuẩn bị các dự án thuộc chương trình chính thức, Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có thể quyết định đưa các dự án này vào chương trình chính thức vào thời gian thích hợp. Như vậy, có thể thấy rằng chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội luôn là một chương trình có tính định hướng, có thể được bổ sung, điều chỉnh cho phù hợp với tình hình thực tiễn và yêu cầu, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội.

Như vậy, tổng số dự án thuộc Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XII (2007-2011) là 128 dự án án; trong đó có 93 dự án thuộc Chương trình chính thức (83 dự án luật, 10 dự án pháp lệnh); 35 dự án luật thuộc Chương trình chuẩn bị.

III. VỀ DỰ KIẾN CHƯƠNG TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH NĂM 2008

Có một số ý kiến băn khoăn về số lượng các dự án luật dự kiến thông qua trong năm 2008 là quá nhiều, ngược lại các ý kiến khác lại đề nghị bổ sung một số dự án luật vào chương trình năm tới. Tổng cộng số lượng dự án được đề nghị bổ sung vào chương trình năm 2008 là 48 dự án luật và 11 dự án pháp lệnh, trong khi chỉ có 6 dự án được đề nghị rút khỏi chương trình này.

Uỷ ban thường vụ Quốc hội nhận thấy số lượng dự án trong dự kiến đã trình Quốc hội cũng đã có sự cân nhắc rất kỹ trên cơ sở đề nghị của Chính phủ, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các cơ quan, tổ chức hữu quan. Việc trình Quốc hội xem xét thông qua 13 dự án luật tại kỳ họp thứ 3 và 11 dự án luật tại kỳ họp cuối năm 2008 là tương đối phù hợp, căn cứ vào thời gian làm việc thực tế của Quốc hội, tiến độ, khả năng chuẩn bị dự án của các cơ quan chịu trách nhiệm soạn thảo, thẩm tra. Với quy trình chuẩn bị, xem xét, thông qua các dự án luật như hiện nay thì việc hoàn thành số lượng dự án nêu trên đòi hỏi sự cố gắng rất lớn của Quốc hội, các cơ quan, tổ chức hữu quan, vì vậy, khó có thể bổ sung thêm dự án vào dự kiến chương trình này. Trong số các dự án có tên trong chương trình chính thức của năm 2008, một số dự án đã được trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 2, các dự án khác đều đã có quá trình chuẩn bị nên khả năng bảo đảm về chất lượng và tiến độ để có thể trình Quốc hội xem xét trong năm 2008 là khả thi. Hơn nữa, việc thông qua các dự án này trong năm 2008 phù hợp với lộ trình thực hiện các cam kết quốc tế của Việt Nam và phục vụ nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Về các dự án được đề nghị bổ sung vào chương trình năm 2008 như Luật khiếu nại, Luật tố cáo, Luật hoặc Pháp lệnh công an xã..., Uỷ ban thường vụ Quốc hội xin được báo cáo như sau:

- Các dự án Luật khiếu nại, Luật tố cáo đã được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI, nhưng sau một thời gian nghiên cứu đến nay cơ quan trình vẫn chưa đưa ra được một cơ chế hữu hiệu để giải quyết khiếu nại một cách có hiệu quả. Mặt khác, khiếu nại và tố cáo luôn có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, khó có thể tách bạch. Do vậy, các dự án này cần có thêm thời gian để tiếp tục nghiên cứu, tìm giải pháp phù hợp. Hiện các dự án này được xếp trong chương trình chuẩn bị của nhiệm kỳ khóa XII.

- Trong dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XII, nội dung về công an xã dự kiến sẽ được điều chỉnh bằng pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Căn cứ vào tình hình chuẩn bị của dự án này cũng như xét đến tính cân đối của các lĩnh vực sẽ trình trong năm 2008, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xin tiếp thu, chuyển dự án Pháp lệnh này vào chương trình của năm 2008.

Như vậy, Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2008 có 44 dự án thuộc chương trình chính thức (24 dự án luật thông qua, 12 dự án luật cho ý kiến, 8 dự án pháp lệnh) và 10 dự án luật thuộc chương trình chuẩn bị.

Kính thưa các vị đại biểu Quốc hội,

Trên đây là Báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội về dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII (2007-2011) và năm 2008, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xin trình Quốc hội xem xét, quyết định.