Quyết định 2367/QĐ-BNV năm 2013 về Tài liệu bồi dưỡng ngạch chuyên viên chính do Bộ trưởng Bộ Nội vụ ban hành

QUYẾT ĐỊNH

BAN HÀNH TÀI LIỆU BỒI DƯỠNG NGẠCH CHUYÊN VIÊN CHÍNH

BỘ TRƯỞNG BỘ NỘI VỤ

Căn cứ Nghị định số 61/2012/NĐ-CP ngày 10/8/2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nội vụ;

Căn cứ Nghị định số 18/2010/NĐ-CP ngày 05/3/2010 của Chính phủ về đào tạo, bồi dưỡng công chức;

Căn cứ Thông tư số 03/2011/TT-BNV ngày 25/01/2011 củ a Bộ Nội vụ hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 18/2010/NĐ-CP;

Xét đề nghị của Vụ trưởng Vụ Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức,

QUYẾT ĐỊNH:

Điều 1. Ban hành kèm theo Quyết định này Tài liệu bồi dưỡng ngạch chuyên viên chính.

Điều 2. Quyết định này có hiệu lực kể từ ngày ký.

Điều 3. Các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Thủ trưởng các cơ quan liên quan, Chánh văn phòng - Bộ Nội vụ, Vụ trưởng Vụ Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức - Bộ Nội vụ chịu trách nhiệm thi hành Quyết định này./.

TÀI LIỆU

BỒI DƯỠNG NGẠCH CHUYÊN VIÊN CHÍNH
(Ban hành kèm theo Quyết định số 2367/QĐ-BNV ngày 31 tháng 12 năm 2013 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ)

Tài liệu bồi dưỡng ngạch chuyên viên chính

Bộ Nội vụ và Học viện Hành chính giữ bản quyền tài liệu này.

MỤC LỤC

Phần I

NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Chuyên đề 1 Lý luận về hành chính nhà nước

Chuyên đề 2 Pháp luật trong hành chính nhà nước

Chuỵên đề 3 Quyết định hành chính nhà nước

Chuyên đề 4 Tổng quan về chính sách công

Chuyên đề 5 Quản lý nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước

Chuyên đề 6 Quản lý tài chính công

QUYẾT ĐỊNH

BAN HÀNH TÀI LIỆU BỒI DƯỠNG NGẠCH CHUYÊN VIÊN CHÍNH

BỘ TRƯỞNG BỘ NỘI VỤ

Căn cứ Nghị định số 61/2012/NĐ-CP ngày 10/8/2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nội vụ;

Căn cứ Nghị định số 18/2010/NĐ-CP ngày 05/3/2010 của Chính phủ về đào tạo, bồi dưỡng công chức;

Căn cứ Thông tư số 03/2011/TT-BNV ngày 25/01/2011 củ a Bộ Nội vụ hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 18/2010/NĐ-CP;

Xét đề nghị của Vụ trưởng Vụ Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức,

QUYẾT ĐỊNH:

Điều 1. Ban hành kèm theo Quyết định này Tài liệu bồi dưỡng ngạch chuyên viên chính.

Điều 2. Quyết định này có hiệu lực kể từ ngày ký.

Điều 3. Các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Thủ trưởng các cơ quan liên quan, Chánh văn phòng - Bộ Nội vụ, Vụ trưởng Vụ Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức - Bộ Nội vụ chịu trách nhiệm thi hành Quyết định này./.

TÀI LIỆU

BỒI DƯỠNG NGẠCH CHUYÊN VIÊN CHÍNH
(Ban hành kèm theo Quyết định số 2367/QĐ-BNV ngày 31 tháng 12 năm 2013 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ)

Tài liệu bồi dưỡng ngạch chuyên viên chính

Bộ Nội vụ và Học viện Hành chính giữ bản quyền tài liệu này.

MỤC LỤC

Phần I

NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Chuyên đề 1 Lý luận về hành chính nhà nước

Chuyên đề 2 Pháp luật trong hành chính nhà nước

Chuỵên đề 3 Quyết định hành chính nhà nước

Chuyên đề 4 Tổng quan về chính sách công

Chuyên đề 5 Quản lý nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước

Chuyên đề 6 Quản lý tài chính công

Chuyên đề 7 Quản lý nhà nước về cung cấp dịch vụ công

Chuyên đề 8 Chính phủ điện tử

Chuyên đề 9 Văn hóa công sở

Phần II

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC THEO NGÀNH VÀ LÃNH THỔ

Chuyên đề 10 Kết hợp quản lý nhà nước theo ngành và lãnh thổ

Phần III

NHỮNG KỸ NĂNG CƠ BẢN

Chuyên đề 11 Kỹ năng lập kế hoạch trong tổ chức

Chuyên đề 12 Kỹ năng tổ chức và điều hành hội họp

Chuyên đề 13 Kỹ năng phân tích công việc

Chuyên đề 14 Kỹ năng phân công và phối hợp trong hoạt động công vụ

Chuyên đề 15 Kỹ năng thuyết trình

Chuyên đề 16 Kỹ năng đánh giá thực thi công vụ

Chuyên đề 17 Kỹ năng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Phần IV

ĐI THỰC TẾ VÀ VIẾT TIỂU LUẬN CUỐI KHÓA

TÀI LIỆU

BỒI DƯỠNG NGẠCH CHUYÊN VIÊN CHÍNH
(Ban hành kèm theo Quyết định số 2367/QĐ-BNV ngày 31 tháng 12 năm 2013 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ)

Phần I

NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Chuyên đề 1

LÝ LUẬN VỀ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

I. HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1. Quản lý nhà nước và hành chính nhà nước

1.1. Quản lý và quản lý nhà nước

Mặc dù quản lý là một vấn đề đã được các học giả nghiên cứu từ rất lâu nhưng cho đến nay vẫn còn nhiều khác biệt trong cách hiểu và dẫn đến có rất nhiều quan niệm khác nhau về quản lý. Có tác giả cho rằng quản lý là việc đạt tới mục tiêu thông qua hoạt động của những người khác. Tác giả khác lại coi quản lý như là hoạt động thiết yếu bảo đảm phối hợp những nỗ lực cá nhân để đạt tới mục tiêu của nhóm.

Tuy nhiên, có thể nhận thấy các nhà nghiên cứu đều thống nhất quan điểm cho rằng bao giờ quản lý cũng xuất hiện cùng với nhu cầu của con người, gắn liền với quá trình phân công và phối hợp trong lao động của con người. C. Mác khi nói tới vai trò của quản lý trong xã hội đã khẳng định: "Tất cả mọi lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào tiến hành trên một quy mô tương đối lớn, thì ít nhiều cũng đều cần đến một sự chỉ đạo để điều hòa những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng chung phát sinh từ sự vận động của những khí quan độc lập của nó. Một người độc tấu vĩ cầm tự điều khiển lấy mình, còn một dàn nhạc thì cần phải có nhạc trưởng".1 Khi hiểu như vậy, quản lý xã hội là hoạt động gắn liền với sự hình thành và phát triển của xã hội loài người, với sự liên kết con người với nhau để sống và làm việc. Hoạt động quản lý gắn liền với sự hình thành và phát triển của các tổ chức trong xã hội với tư cách là tập hợp những người được điều khiển, định hướng, phối hợp với nhau theo một cách thức định trước nhằm đạt tới một mục tiêu chung nào đó. Trong tất cả các tổ chức đều có những người làm nhiệm vụ gắn kết những người khác, điều khiển người khác giúp cho tổ chức hoàn thành mục tiêu của mình. Những người đó chính là các nhà quản lý. Để một hoạt động quản lý có thể diễn ra, bên cạnh chủ thể quản lý cần có các yếu tố khác như đối tượng quản lý, cách thức tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý và những mục tiêu mà hoạt động quản lý hướng tới.

Trong quá trình quản lý, nhà quản lý bằng các quyết định quản lý của mình tác động lên một hay một nhóm đối tượng nhất định để buộc đối tượng đó thực hiện những hành động theo ý chí của nhà quản lý.

Như vậy, có thể hiểu quản lý là sự tác động có định hướng và tổ chức của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý bằng các phương thức nhất định để đạt tới những mục tiêu nhất định. Mục tiêu này có thể do các thành viên trong tổ chức tự thống nhất với nhau, cũng có thể do người đứng đầu tổ chức xây dựng và giao cho tổ chức thực hiện. Nhưng cũng có những tổ chức được hình thành để thực hiện những mục tiêu được xác định trước. Khi đó, bản thân tổ chức không thể tự mình làm thay đổi mục tiêu.

Theo đối tượng quản lý, các hoạt động quản lý có thể phân chia thành ba nhóm chủ yếu: quản lý giới vô sinh, quản lý giới sinh vật và quản lý xã hội. Như vậy, quản lý xã hội với tư cách là quản lý các hoạt động của con người, giữa con người với nhau trong xã hội loài người là một bộ phận của quản lý chung.

Trong hoạt động quản lý xã hội, có rất nhiều chủ thể tham gia: các đảng phái chính trị, nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, các hội nghề nghiệp,…, trong đó nhà nước giữ vai trò quan trọng. Nhà nước là trung tâm của hệ thống chính trị, công cụ quan trọng nhất để quản lý xã hội.

Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, xuất hiện và tồn tại cùng với sự xuất hiện và tồn tại của nhà nước. Đó chính là hoạt động quản lý gắn liền với hệ thống các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước - bộ phận quan trọng của quyền lực chính trị trong xã hội, có tính chất cưỡng chế đơn phương đối với xã hội. Quản lý nhà nước được hiểu trước hết là hoạt động của các cơ quan nhà nước thực thi quyền lực nhà nước.

Về nguyên tắc, quyền lực nhà nước hiện nay ở mọi quốc gia trong quá trình thực thi đều được chia thành ba bộ phận cơ bản là quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Quan hệ giữa các cơ quan thực thi ba nhánh quyền lực nhà nước này, trước hết là quan hệ giữa cơ quan thực thi quyền lập pháp và cơ quan thực thi quyền hành pháp, xác định cách thức tổ chức bộ máy quản lý nhà nước và tạo nên sự khác biệt trong cách thức tổ chức bộ máy nhà nước ở các nước khác nhau.

- Quyền lập pháp là quyền ban hành và sửa đổi Hiến pháp và luật, tức là quyền xây dựng các quy tắc pháp lý cơ bản để điều chỉnh tất cả các mối quan hệ xã hội theo định hướng thống nhất của nhà nước. Quyền lập pháp do cơ quan lập pháp thực hiện.

- Quyền hành pháp là quyền thực thi pháp luật, tức là quyền chấp hành luật và tổ chức quản lý các mặt của đời sống xã hội theo pháp luật. Quyền này do cơ quan hành pháp thực hiện, bao gồm cơ quan hành pháp trung ương và hệ thống cơ quan hành pháp ở địa phương.

- Quyền tư pháp là quyền bảo vệ pháp luật do cơ quan tư pháp (trước hết là hệ thống Tòa án) thực hiện.

Ở nước ta quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực thi ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Theo cơ chế đó, quyền lập pháp được trao cho một cơ quan duy nhất thực hiện là Quốc hội. Ngoài chức năng chủ yếu là lập pháp (ban hành và sửa đổi Hiến pháp, luật và các bộ luật), Quốc hội ở nước ta còn thực hiện hai nhiệm vụ quan trọng khác là giám sát tối cao đối với mọi hoạt động của Nhà nước và quyết định những chính sách cơ bản về đối nội, đối ngoại, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân. Quyền hành pháp được trao cho Chính phủ và bộ máy hành chính địa phương thực hiện bao gồm quyền lập quy và điều hành hành chính. Quyền tư pháp được trao cho hệ thống Viện kiểm sát nhân dân các cấp và hệ thống Tòa án nhân dân các cấp thực hiện.

Như vậy, quản lý nhà nước chính là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước do các cơ quan quản lý nhà nước tiến hành đối với tất cả mọi cá nhân và tổ chức trong xã hội, trên tất cả các mặt của đời sống xã hội bằng cách sử dụng quyền lực nhà nước có tính cưỡng chế đơn phương nhằm mục tiêu phục vụ lợi ích chung của cả cộng đồng, duy trì ổn định, an ninh trật tự và thúc đẩy xã hội phát triển theo một định hướng thống nhất của nhà nước.

1.2. Hành chính nhà nước

Hành chính được hiểu là hoạt động chấp hành và điều hành trong việc quản lý một hệ thống theo những quy định định trước nhằm giúp cho hệ thống đó hoàn thành mục tiêu của mình. Trong hoạt động của nhà nước, hoạt động hành chính nhà nước gắn liền với việc thực hiện một bộ phận quan trọng của quyền lực nhà nước là quyền hành pháp - thực thi pháp luật. Như vậy, hành chính nhà nước được hiểu là một bộ phận của quản lý nhà nước.1

Có thể hiểu hành chính nhà nước là "sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của công dân, do các cơ quan trong hệ thống hành pháp từ trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của nhà nước, phát triển các mối quan hệ xã hội, duy trì trật tự, an ninh, thỏa mãn các nhu cầu hợp pháp của các công dân"2. Như vậy, đây là hoạt động quan trọng, chủ yếu và phổ biến nhất trong hoạt động thực thi quyền lực nhà nước vì bộ máy hành chính nhà nước được trao quyền trực tiếp điều hành các hành vi của mọi cá nhân và tổ chức trong xã hội, định hướng cho xã hội phát triển. Các cơ quan hành chính nhà nước và các cá nhân cán bộ, công chức trong quá trình thực thi công vụ có thể sử dụng quyền lực nhà nước mang tính cưỡng chế buộc công dân và tổ chức phải tuân thủ những quy định của nhà nước khi triển khai đưa pháp luật vào tổ chức và điều tiết xã hội.

Hành chính nhà nước không tồn tại ngoài môi trường chính trị, nó phục vụ và phục tùng chính trị, vì vậy nó mang bản chất chính trị. Bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy hành chính nhà nước nói riêng, xét về bản chất, là công cụ chuyên chính của giai cấp cầm quyền, do đó có nhiệm vụ bảo vệ lợi ích của giai cấp cầm quyền. Lợi ích này được thể hiện tập trung trong đường lối, chủ trương của đảng cầm quyền đại diện cho giai cấp đó. Vì vậy, hoạt động của hành chính nhà nước giữ một vị trí quan trọng trong việc hiện thực hóa mục tiêu chính trị, hiện thực hóa định hướng chính trị của đảng cầm quyền. Tuy nhiên, sự phụ thuộc của hành chính vào chính trị mang tính tương đối: trong khi hành chính nhà nước có nhiệm vụ hiện thực hóa mục tiêu chính trị thì hoạt động điều hành xã hội của bộ máy hành chính lại có tính độc lập tương đối.1

Ở Việt Nam, hoạt động hành chính nhà nước phải nằm dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, nhằm hiện thực hóa chủ trương, đường lối của Đảng trong mỗi giai đoạn nhất định.

Trong nhà nước pháp quyền, pháp luật có vị trí tối cao, mọi chủ thể xã hội đều phải hoạt động trên cơ sở pháp luật và tuân thủ pháp luật. Với tư cách là chủ thể quản lý xã hội, các cơ quan hành chính nhà nước và các cán bộ, công chức khi thực thi công vụ càng phải hoạt động trên cơ sở pháp luật và có trách nhiệm thi hành luật. Tổ chức và hoạt động của bộ máy phải tuân thủ các quy định của pháp luật. Tính pháp quyền đòi hỏi các chủ thể hành chính phải nắm vững được các quy định pháp luật và hiểu rõ thẩm quyền của mình để có thể thực hiện đúng chức năng và quyền hạn được trao khi thi hành công vụ. Đồng thời, luôn chú trọng đến việc nâng cao uy tín chính trị, về phẩm chất đạo đức, năng lực để nâng cao được hiệu lực và hiệu quả của một nền hành chính phục vụ công dân và xã hội.

Hoạt động hành chính nhà nước do hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương tiến hành. Nói tới hành chính nhà nước là nói tới tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước trong từng quốc gia cụ thể. Mỗi quốc gia đều có những đặc thù riêng, do đó những đặc điểm của hành chính nhà nước ở các quốc gia khác nhau cũng không giống nhau. Nền hành chính ở mỗi nước khác nhau được tổ chức khác nhau phụ thuộc vào yếu tố chính trị, mức độ phát triển kinh tế - xã hội, lịch sử hình thành quốc gia, truyền thống văn hóa và nhiều yếu tố khác.

Đối tượng quản lý của hành chính nhà nước là những hành vi diễn ra hàng ngày của công dân và các tổ chức trong xã hội. Các hành vi này xuất phát từ những nhu cầu khách quan của công dân và tổ chức trong xã hội. Do đó, để quản lý các hành vi này, các cơ quan hành chính nhà nước phải tiến hành hoạt động thường xuyên, liên tục, không được gián đoạn để thỏa mãn nhu cầu hàng ngày của nhân dân, của xã hội.

Để có thể hoạt động liên tục, không bị gián đoạn và bảo đảm tính chuyên nghiệp, bộ máy hành chính nhà nước phải được ổn định tương đối về mặt tổ chức và nhân sự. Tuy nhiên, do xã hội vận động và phát triển không ngừng nên tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước cũng cần được thay đổi để thích ứng với sự thay đổi của môi trường, của xã hội.

Bộ máy hành chính nhà nước gồm nhiều cơ quan hành chính khác nhau trải ra trên nhiều cấp từ trung ương đến cơ sở. Mỗi cơ quan trong hệ thống đó có những chức năng, nhiệm vụ xác định và được trao một thẩm quyền xác định để thực hiện các nhiệm vụ đó. Các cơ quan này liên kết với nhau thành một hệ thống thống nhất, chặt chẽ.

Để có thể bảo đảm tính thống nhất trong các hoạt động, trong hệ thống này, cơ quan cấp trên có thể chỉ đạo hoạt động của cơ quan cấp dưới và cấp dưới có trách nhiệm phục tùng, nhận chỉ thị và chịu sự kiểm soát thường xuyên của cấp trên, không được làm trái các quy định của cấp trên.

Khả năng chuyên môn, nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ, công chức là yếu tố cơ bản quyết định tính hiệu lực và hiệu quả của hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. Do nhà nước quản lý toàn diện các mặt của đời sống xã hội nên đội ngũ cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước gồm những người có chuyên môn, nghiệp vụ khác nhau.

Hành chính nhà nước hướng tới phục vụ lợi ích chung của cộng đồng để duy trì trật tự chung trong xã hội và thúc đẩy xã hội phát triển. Do đó, hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước không hướng tới tìm kiếm lợi nhuận kinh tế. Nhiều hoạt động của hành chính nhà nước hoàn toàn do nhà nước chi trả. Một số hoạt động được thu phí và lệ phí nhưng cũng chỉ để bù đắp một phần chi phí bỏ ra và mang tính ước lệ. Để thực hiện hoạt động của mình, các cơ quan hành chính nhà nước được cấp kinh phí từ nguồn ngân sách nhà nước - quỹ tiền tệ chung của nhà nước, được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau để phục vụ cho mục tiêu của nhà nước.

Việc sử dụng ngân sách nhà nước được quy định một cách thống nhất, chặt chẽ trong các quy định nhằm tăng khả năng kiểm soát của nhà nước đối với việc thu, chi ngân sách để hạn chế khả năng thất thoát ngân sách và bảo đảm cân đối thu - chi ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, những quy định này có thể làm hoạt động chi ngân sách trở nên cứng nhắc và là nguyên nhân quan trọng dẫn tới sự lãng phí trong việc sử dụng ngân sách nhà nước của các cơ quan nhà nước.

2. Vai trò của hành chính nhà nước đối với sự phát triển kinh tế - xã hội

Hành chính nhà nước có vai trò đặc biệt quan trọng trong sự phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia. Hành chính nhà nước được hiểu trước hết là hoạt động thực thi quyền hành pháp trong cơ cấu quyền lực nhà nước, tức là quyền thực thi pháp luật có tính cưỡng bức đối với xã hội. Thông qua hoạt động hành chính nhà nước, các quy phạm pháp luật đi vào đời sống xã hội, điều chỉnh, duy trì trật tự của xã hội theo định hướng mong muốn của nhà nước. Bên cạnh đó, bộ máy hành chính nhà nước còn đảm bảo cung cấp các dịch vụ công thiết yếu phục vụ cho sự phát triển của cộng đồng và xã hội. Thiếu những dịch vụ này, đời sống của người dân không được đảm bảo, sự phát triển của xã hội không được duy trì và do đó có thể làm lung lay vai trò thống trị của giai cấp thống trị.

Tầm quan trọng của hành chính nhà nước đối với sự phát triển kinh tế - xã hội được thể hiện trên một số mặt cơ bản sau:

- Hành chính nhà nước góp phần quan trọng trong việc hiện thực hóa các mục tiêu, ý tưởng, chủ trương, đường lối chính trị của đảng cầm quyền trong xã hội.

- Hành chính nhà nước giữ vai trò định hướng, dẫn dắt sự phát triển kinh tế - xã hội theo một định hướng thống nhất thông qua hệ thống pháp luật và hệ thống chính sách của nhà nước.

- Hành chính nhà nước giữ vai trò điều hành xã hội, điều chỉnh các mối quan hệ xã hội theo những định hướng thống nhất.

- Hành chính nhà nước giữ vai trò hỗ trợ, kích thích phát triển, duy trì và thúc đẩy sự phát triển của xã hội: củng cố và phát triển hệ thống hạ tầng cơ sở, can thiệp vào sự phát triển xã hội qua hệ thống chính sách.

Ngoài ra, hành chính nhà nước còn giữ vai trò trọng tài, giải quyết các mâu thuẫn ở tầm vĩ mô.

II. CÁC NGUYÊN TẮC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1. Khái niệm nguyên tắc hành chính nhà nước

Nguyên tắc là những quy định mà cá nhân, tổ chức bắt buộc phải tuân thủ trong quá trình thực hiện các hoạt động của mình. Nói cách khác, đó là các tiêu chuẩn định hướng cho hành vi của con người, tổ chức trong quá trình hoạt động để giúp con người hay tổ chức đó đạt được mục tiêu của mình.

Cũng như mọi tổ chức khác, để đạt được mục tiêu của mình, Nhà nước cần phải đặt ra những nguyên tắc định hướng cho tổ chức và hoạt động quản lý nhà nước nói chung và hành chính nhà nước nói riêng.

Nguyên tắc hành chính nhà nước là các quy tắc, những tư tưởng chỉ đạo, những tiêu chuẩn hành vi đòi hỏi các chủ thể hành chính nhà nước phải tuân thủ trong quá trình tổ chức và hoạt động hành chính nhà nước.

Các nguyên tắc hành chính nhà nước phản ánh các quy luật của hành chính nhà nước và cần phù hợp với sự phát triển của xã hội nên vừa mang tính khách quan, vừa mang tính chủ quan.

2. Các nguyên tắc hành chính nhà nước cơ bản

Ngoài những nguyên tắc cơ bản có tính phổ quát đối với mọi nền hành chính, tại mỗi quốc gia khác nhau, do có những khác biệt về nền tảng chính trị, đặc điểm văn hóa, truyền thống, tập quán nên có thể có những quy định mang tính nguyên tắc khác chi phối hoạt động hành chính nhà nước. Ở Việt Nam hiện nay, hoạt động hành chính nhà nước tuân thủ các nguyên tắc cơ bản sau:

2.1. Nguyên tắc Đảng cầm quyền lãnh đạo hành chính nhà nước

Hoạt động hành chính nhà nước luôn nằm dưới sự lãnh đạo của đảng cầm quyền. Đảng cầm quyền lãnh đạo hành chính nhà nước là để hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước đi đúng đường lối, chủ trương của đảng, phục vụ cho mục tiêu hiện thực hóa đường lối chính trị của đảng cầm quyền trong xã hội. Do đó, sự lãnh đạo của đảng cầm quyền đối với hoạt động hành chính nhà nước là tất yếu.

Ở Việt Nam, hoạt động hành chính nhà nước nằm dưới sự lãnh đạo trực tiếp và toàn diện của Đảng Cộng sản Việt Nam. Điều 4 Hiến pháp sửa đổi năm 2013 quy định, Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Đảng thực hiện quyền lãnh đạo của mình đối với hành chính nhà nước thông qua các hoạt động cơ bản sau:

- Đảng đề ra đường lối, chủ trương đúng đắn, vạch đường cho sự phát triển xã hội và đưa đường lối, chủ trương này vào hệ thống pháp luật;

- Đảng lãnh đạo hành chính nhà nước thông qua đội ngũ đảng viên của mình trong bộ máy hành chính nhà nước, trước hết là đội ngũ đảng viên giữ cương vị lãnh đạo trong trong bộ máy hành chính nhà nước. Để đưa đảng viên vào bộ máy nhà nước, Đảng định hướng cho quá trình tổ chức, xây dựng nhân sự hành chính nhà nước, nhất là nhân sự cao cấp; đồng thời, Đảng phát hiện, đào tạo, bồi dưỡng những người có phẩm chất, năng lực và giới thiệu vào đảm nhận các chức vụ trong bộ máy nhà nước thông qua con đường bầu cử dân chủ;

- Đảng kiểm tra hoạt động của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng;

- Các cán bộ, đảng viên và các tổ chức Đảng gương mẫu trong việc thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng.

Nguyên tắc này một mặt đòi hỏi trong tổ chức và hoạt động quản lý nhà nước nói chung và hành chính nhà nước nói riêng phải thừa nhận và chịu sự lãnh đạo của Đảng, luôn đề cao vai trò lãnh đạo của Đảng. Mặt khác, cần phải tránh việc Đảng bao biện, làm thay nhà nước, can thiệp quá sâu vào các hoạt động quản lý của nhà nước làm mất đi tính tích cực, chủ động và sáng tạo của nhà nước trong quá trình quản lý của mình.

2.2. Nguyên tắc pháp trị

Nguyên tắc pháp trị trong hành chính nhà nước là xác lập vai trò tối cao của pháp luật, là việc tiến hành các hoạt động hành chính nhà nước bằng pháp luật và theo pháp luật, lấy pháp luật làm căn cứ để tiến hành hoạt động công vụ. Thực hiện nguyên tắc pháp trị đòi hỏi các cơ quan trong bộ máy hành chính phải được thành lập theo các quy định của pháp luật và hoạt động trong khuôn khổ, đúng trình tự được pháp luật quy định. Những quyết định quản lý hành chính nhà nước do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành không được trái với nội dung và mục đích của luật, không vượt quá giới hạn và quy định của pháp luật.

2.3. Nguyên tắc phục vụ

Bộ máy hành chính nhà nước là một bộ phận cấu thành không tách rời của bộ máy nhà nước nói chung nên hoạt động mang đặc tính chung của bộ máy nhà nước với tư cách là công cụ chuyên chính của giai cấp cầm quyền. Do đó, khi tiến hành các hoạt động, đặc biệt là các hoạt động duy trì trật tự xã hội theo các quy định của pháp luật, các quyết định quản lý hành chính nhà nước tiềm ẩn khả năng cưỡng chế đơn phương của quyền lực nhà nước và có thể sử dụng các công cụ cưỡng chế của nhà nước (như công an, nhà tù, tòa án,...) để thực hiện quyết định.

Tuy nhiên, trong xã hội dân chủ, nhà nước được hiểu là bộ máy được nhân dân trao quyền để thực hiện quản lý trong xã hội do đó phải hoạt động phục vụ xã hội và nằm dưới sự giám sát của nhân dân. Hoạt động của các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước phải hướng tới bảo vệ quyền dân chủ và phục vụ cho những nhu cầu, lợi ích hợp pháp của công dân và tổ chức trong xã hội. Điều đó càng thể hiện rõ nét trong quan điểm xây dựng nhà nước "của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân". Các cán bộ, công chức mặc dù nắm quyền lực cưỡng chế của nhà nước trong tay nhưng phải trở thành những người phục vụ cho lợi ích của công dân và xã hội, trở thành công bộc của dân. Nhà nước phải công khai và có cam kết về chất lượng các dịch vụ mà mình cung cấp cho xã hội để nhân dân có thể giám sát.

2.4. Nguyên tắc hiệu lực, hiệu quả

Hiệu lực của hoạt động hành chính nhà nước thể hiện ở mức độ hoàn thảnh các nhiệm vụ của bộ máy hành chính nhà nước trong quá trình quản lý xã hội, còn hiệu quả của hoạt động hành chính nhà nước phản ánh mối tương quan giữa kết quả của hoạt động so với chi phí bỏ ra để đạt kết quả đó. Hoạt động hành chính nhà nước không chỉ hướng tới đạt tới hiệu lực cao nhất, hoàn thành các chức năng, nhiệm vụ duy trì trật tự xã hội và thúc đẩy xã hội phát triển của mình mà còn phải đạt được hiệu quả tức là phải hướng tới giảm chi phí, nâng cao chất lượng hoạt động.

Tuy nhiên, cách thức tính toán hiệu quả hoạt động của nhà nước rất khó khăn và phức tạp vì phần lớn những hoạt động mà nhà nước thực hiện là đều nhằm phục vụ xã hội mà không hướng tới tìm kiếm lợi nhuận kinh tế. Khi đó, thành công của nhà nước không được đo bằng việc các hoạt động đó mang lại bao nhiêu lợi nhuận mà được xác định bởi lợi ích xã hội.

Để đảm bảo hiệu quả trong hoạt động hành chính nhà nước, cần cân đối giữa hoạt động của nhà nước trong mối tương quan với những hoạt động tương tự bên ngoài khu vực tư nhân.

III. CÁC CHỨC NĂNG CƠ BẢN CỦA HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1. Khái niệm và phân loại chức năng hành chính nhà nước

1.1. Khái niệm chức năng

Thuật ngữ "chức năng" thường được sử dụng để chỉ hoạt động, tác dụng bình thường hay đặc trưng của một cơ quan, bộ phận nào đó trong cơ thể hay vai trò của một người, một vật nào đó, tức là chức năng xác định công dụng chính của một đồ vật hay bộ phận. Chức năng còn được hiểu là loại công việc, nhiệm vụ mà một cá nhân, bộ phận, cơ quan, tổ chức có thể làm được.1 Đối với một tổ chức, chức năng chính là các loại nhiệm vụ, công việc mà tổ chức đảm nhiệm. Vì vậy, cụm từ "chức năng, nhiệm vụ" thường đi kèm với nhau khi nói về các công việc mà một tổ chức phải đảm nhiệm.

1.2. Chức năng hành chính nhà nước

Mỗi tổ chức đều có một số chức năng xác định và bộ máy hành chính nhà nước nói chung và các cơ quan trong bộ máy đó cũng có những chức năng nhất định của mình.

Chức năng hành chính nhà nước là những phương diện hoạt động chủ yếu của bộ máy hành chính nhà nước do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện nhằm duy trì trật tự xã hội và bảo đảm sự phát triển của xã hội.

1.3. Phân loại chức năng hành chính nhà nước

Có rất nhiều cách phân loại chức năng hành chính nhà nước khác nhau, tùy theo tiêu chí và mục đích phân loại. Người ta có thể phân loại chức năng hành chính theo phạm vi điều chỉnh, theo cấp hành chính, theo tiến trình thực hiện hoạt động quản lý,... Cách phân loại phổ biến biến nhất là chia chức năng hành chính nhà nước thành hai nhóm: chức năng bên trong (còn gọi là chức năng nội bộ) và chức năng bên ngoài, theo đó, chức năng bên trong là chức năng liên quan tới quá trình tổ chức và điều khiển hoạt động nội bộ của nền hành chính, còn chức năng bên ngoài bao gồm các hoạt động điều tiết các quan hệ kinh tế - xã hội theo các quy định của nhà nước (chức năng điều tiết hay duy trì trật tự) và cung cấp dịch vụ công đáp ứng các nhu cầu thiết yếu phát triển xã hội.

2. Các chức năng cơ bản của hành chính nhà nước

2.1. Chức năng nội bộ

Là những chức năng liên quan tới việc tổ chức và điều hành hoạt động của nội bộ bộ máy hành chính nhà nước hay bên trong một cơ quan hành chính nhà nước. Mục tiêu của việc nghiên cứu chức năng bên trong gồm: bảo đảm cho tổ chức có một cơ cấu hiệu quả nhất và tuân thủ theo pháp luật.

Các chức năng nội bộ chủ yếu bao gồm:

- Chức năng lập kế hoạch: Là quá trình xác định các mục tiêu và đưa ra giải pháp để thực hiện mục tiêu đó. Đây là chức năng quan trọng, làm cơ sở cho các chức năng còn lại.

- Chức năng tổ chức bộ máy hành chính: Là hoạt động xây dựng một cơ cấu tổ chức hợp lý cho bộ máy hành chính.

- Chức năng nhân sự: cung cấp, duy trì và phát triển con người (tuyển dụng, sử dụng, đánh giá, đào tạo, bồi dưỡng,...).

- Chức năng lãnh đạo, điều hành: Là hoạt động hướng dẫn và thúc đẩy mọi người làm việc cho tổ chức.

- Chức năng phối hợp: Điều hòa và thiết lập mối liên hệ trong thực hiện công việc giữa các cá nhân, bộ phận trong tổ chức.

- Chức năng quản lý ngân sách: Hình thành và sử dụng nguồn tài chính công để phục vụ cho hoạt động của nhà nước và các tổ chức công khác.

- Chức năng kiểm soát: Bảo đảm cho hoạt động của bộ máy hành chính được tiến hành đúng dự kiến.

2.2. Chức năng bên ngoài

Chức năng hành chính nhà nước bên ngoài là chức năng tác động của bộ máy hành chính lên các đối tượng bên ngoài bộ máy hành chính để duy trì trật tự trong xã hội hay đảm bảo các dịch vụ công phục vụ sự phát triển của xã hội. Nhóm chức năng này bao gồm chức năng điều tiết xã hội và chức năng cung cấp dịch vụ công.

Chức năng điều tiết xã hội thể hiện nội dung quản lý của nhà nước đối với các ngành, lĩnh vực và các tổ chức và cá nhân hoạt động trong các ngành, lĩnh vực trong xã hội, là sự điều tiết của nhà nước đối với các hoạt động của các đối tượng trong từng lĩnh vực của đời sống xã hội để các hoạt động này đi đúng định hướng, mục tiêu của nhà nước. Chức năng này bao gồm những nhiệm vụ chủ yếu như lập quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, ban hành và đề xuất các quy định pháp luật quản lý ngành, lĩnh vực theo quy định của pháp luật, giải thích và áp dụng các quy phạm pháp luật để quản lý, điều chỉnh các hành vi của các đối tượng trong xã hội, thực hiện cưỡng chế hành chính đối với các vi phạm,...

Chức năng cung cấp dịch vụ công là một trong những chức năng chủ yếu của nhà nước nhằm đảm bảo cho xã hội các dịch vụ thiết yếu phục vụ quá trình quản lý nhà nước và phát triển xã hội. Chất lượng cung cấp dịch vụ công là một trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá chất lượng hoạt động của nhà nước.

IV. CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1. Bối cảnh chung: Toàn cầu hóa, hội nhập quốc tế

Toàn cầu hóa là khái niệm dùng để miêu tả các thay đổi trong xã hội và trong nền kinh tế thế giới, tạo ra bởi mối liên kết và trao đổi ngày càng tăng giữa các quốc gia, các tổ chức hay các cá nhân ở góc độ văn hóa, kinh tế,... trên quy mô toàn cầu1. Toàn cầu hóa trước hết được hiểu từ giác độ kinh tế, gắn liền với quá trình tự do hóa thương mại trên phạm vi toàn cầu và phân công lao động quốc tế. Tuy nhiên, toàn cầu hóa không chỉ dừng lại ở giác độ toàn cầu hóa kinh tế, mà còn lan rộng sang tất cả các lĩnh vực khác của đời sống xã hội. Một thuật ngữ thông dụng được sử dụng khi nói tới toàn cầu hóa là "làng toàn cầu" cho thấy mối liên hệ khăng khít giữa các quốc gia trên toàn thế giới trong bối cảnh toàn cầu hóa: quan hệ giữa các khu vực trên thế giới ngày càng gần gũi hơn, cộng với sự gia tăng không ngừng về các trao đổi ở mức độ cá nhân và sự hiểu biết lẫn nhau cũng như tình hữu nghị giữa các "công dân thế giới", thậm chí dẫn tới một nền văn minh toàn cầu.

Toàn cầu hóa là một quá trình khách quan, tác động tới mọi quốc gia. Trong xu hướng đó, các quốc gia chủ động hội nhập vào đời sống quốc tế để phát triển. Quá trình toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế đặt các quốc gia nói chung và nền hành chính của các quốc gia nói riêng trong bối cảnh mới với nhiều cơ hội và thách thức. Quá trình liên kết giữa các quốc gia khiến cho thế giới dường như nhỏ lại, việc luân chuyển từ hàng hóa tiêu dùng, nguồn vốn tới những kinh nghiệm quản lý, kiến thức khoa học - công nghệ,... giữa các quốc gia trở nên dễ dàng hơn, thị trường ngày càng được mở rộng cho hàng hóa của các quốc gia qua trong quá trình tiến tới tự do hóa thương mại trên phạm vi toàn cầu,... Tuy nhiên, bên cạnh những thuận lợi đó, các quốc gia cũng đối mặt với không ít thách thức như quá trình cạnh tranh khốc liệt diễn ra trên phạm vi toàn cầu, sự pha trộn văn hóa, những vấn đề toàn cầu như khủng bố, biến đổi khí hậu, dịch bệnh,... ngày càng trở nên mạnh mẽ và nguy hiểm. Các nhà nước nói chung và bộ máy hành chính ở các quốc gia phải trở nên nhanh nhạy hơn, vận hành hiệu lực và hiệu quả hơn để có thể tận dụng các cơ hội và đối phó với các thách thức mà toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế mang lại.

Ngày nay, cải cách hành chính nhà nước là một tiến trình diễn ra ở hầu hết các nước trên thế giới. Ở mỗi quốc gia, tùy thuộc điều kiện phát triển cụ thể mà việc cải cách hành chính tập trung vào những khâu, những bộ phận nhất định. Nhiều quốc gia coi cải cách hành chính là một phương thức tất yếu để nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước và là nhân tố quan trọng để thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội, tận dụng cơ hội và đối phó với các thách thức của toàn cầu hóa.

2. Cải cách hành chính ở các nước trên thế giới

Có thể nhận thấy một trong những xu hướng chung của cải cách hành chính trên thế giới hiện nay là hướng tới làm thế nào xây dựng một chính phủ gọn nhẹ hơn để có thể vận động một cách nhanh nhạy hơn và hiệu quả hơn nhằm tăng năng lực cạnh tranh của Nhà nước trong bối cảnh toàn cầu hóa. Xu hướng này ở các nước phát triển thường được thể hiện qua thuật ngữ "Quản lý công mới" (Anh), "Tái tạo lại chính phủ" (Mỹ), "Mô hình quản lý mới" (CHLB Đức), "Hành chính công định hướng hiệu quả" (Thụy Sĩ),... Cuộc cải cách này không chỉ mang ý nghĩa của một cuộc thay đổi nội bộ mà còn phản ánh một xu hướng mới trong hoạt động của Nhà nước: Nền hành chính không chỉ làm chức năng "cai trị" mà chuyển dần sang chức năng "phục vụ", cung cấp các dịch vụ công cho xã hội.

Mục tiêu tổng quát trong cải cách hành chính của tất cả các nước trên thế giới là hướng tới việc xây dựng một bộ máy hành chính gọn nhẹ hơn, hoạt động hiệu lực và hiệu quả hơn, hướng tới phục vụ tốt hơn các nhu cầu và lợi ích hợp pháp của mỗi công dân và cả xã hội. Xu hướng chủ đạo của các cuộc cải cách này là chuyển đổi nền hành chính công truyền thống, được xây dựng trên nền tảng những nguyên tắc tổ chức cơ bản của mô hình "bộ máy thư lại" của Max Weber sang xây dựng mô hình "quản lý công mới". Đây là xu hướng mới xuất hiện vào cuối những năm 70 - đầu những năm 80 của thế kỷ XX ở các nước phát triển. Nội dung của xu hướng này là đưa tinh thần doanh nghiệp và các yếu tố của thị trường vào hoạt động của nhà nước, vận dụng các nguyên tắc và phương pháp quản lý doanh nghiệp vào tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, đặc biệt vào quản lý cơ quan hành chính nhằm nâng cao tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động hành chính.1

Các nước đang phát triển cũng từng bước tiến hành cải cách, vận dụng những yếu tố tích cực của mô hình quản lý công mới vào thực tiễn của mình để đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính.

3. Cải cách hành chính ở Việt Nam

Cải cách hành chính ở nước ta hiện nay diễn ra trong khuôn khổ của cải cách nhà nước theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, là tiền đề quan trọng để thực hiện thành công quá trình đổi mới dưới sự lãnh đạo của Đảng.

Mục tiêu chung của tiến trình cải cách hành chính ở nước ta được Đảng và Nhà nước xác định là: "Xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước", hướng tới xây dựng một hệ thống hành chính về cơ bản được cải cách phù hợp với yêu cầu quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.^[1]

Trong giai đoạn 2011 - 2020, ba nhiệm vụ trọng tâm được xác định là cải cách thể chế hành chính nhà nước, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hành chính và nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ công. Những mục tiêu cụ thể được xác định trong giai đoạn 2011 - 2020 bao gồm:

- Xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nhằm giải phóng lực lượng sản xuất, huy động và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển đất nước.

- Tạo môi trường kinh doanh bình đẳng, thông thoáng, thuận lợi, minh bạch nhằm giảm thiểu chi phí về thời gian và kinh phí của các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế trong việc tuân thủ thủ tục hành chính.

- Xây dựng hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở thông suốt, trong sạch, vững mạnh, hiện đại, hiệu lực, hiệu quả, tăng tính dân chủ và pháp quyền trong hoạt động điều hành của Chính phủ và của các cơ quan hành chính nhà nước.

- Bảo đảm thực hiện trên thực tế quyền dân chủ của nhân dân, bảo vệ quyền con người, gắn quyền con người với quyền và lợi ích của dân tộc, của đất nước.

- Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có đủ phẩm chất, năng lực và trình độ, đáp ứng yêu cầu phục vụ nhân dân và sự phát triển của đất nước.

Để đạt mục tiêu đó, Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước xác định 6 nội dung cụ thể cần thực hiện bao gồm: Cải cách thể chế hành chính nhà nước, cải cách thủ tục hành chính, cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; cải cách tài chính công và hiện đại hóa hành chính nhà nước.

CÂU HỎI THẢO LUẬN

1. Phân tích mối quan hệ giữa quyền hành pháp với quyền lập pháp và quyền tư pháp. Làm thế nào để kiểm soát được hoạt động thực thi quyền hành phập của các cơ quan nhà nước?

2. Phân tích vị trí pháp lý và cơ chế hoạt động của Chính phủ và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Chính phủ.

3. Hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động hành chính nhà nước là gì? Làm thế nào để nâng cao hiệu lực và hiệu quả của hành chính nhà nước?

4. Một trong những nguyên tắc cơ bản chi phối hoạt động quản lý nhà nước hiện nay ở các nước phát triển là "Chính phủ cần phải lái thuyền chứ không phải chèo thuyền". Anh (chị) hãy phân tích nguyên tắc trên.

5. Anh (chị) hãy đánh giá khả năng vận dụng các yếu tố của mô hình quản lý công mới ở các nước đang phát triển nói chung và Việt Nam nói riêng.

6. Tại sao cải cách hành chính ở nước ta được Đảng và Nhà nước ta xác định là trọng tâm của cải cách nhà nước theo hướng pháp quyền XHCN?

7. Theo anh (chị) công cuộc cải cách hành chính ở nước ta hiện nay đang gặp phải thách thức nào? Cần làm gì để khắc phục?

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Chiavo - Campo/Sundaram: Phục vụ và duy trì: Cải thiện Hành chính công trong một thế giới cạnh tranh. NXB Chính trị quốc gia, 2003.

2. Chương trình tổng thể Cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 (ban hành kèm theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ).

3. Chương trình tổng thể Cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 (ban hành kèm theo Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08/01/2011 của Chính phủ).

4. Đảng Cộng sản Việt Nam: Nghị quyết Hội nghị Trung ương 8 (khóa VII) và Hội nghị Trung ương 5 (khóa X).

5. Nguyễn Ngọc Hiến (chủ biên): Những giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam. NXB Chính trị quốc gia, 2003.

Chuyên đề 2

PHÁP LUẬT TRONG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

I. PHÁP LUẬT TRONG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1. Những vấn đề chung về pháp luật

Trong đời sống có nhà nước, pháp luật là hệ thống quy tắc xử sự quan trọng nhất, điều chỉnh hành vi của con người. So với các quy phạm xã hội khác, pháp luật có những ưu thế vượt trội, có khả năng tác động rộng và sâu đến các lĩnh vực của đời sống xã hội.

Về nguồn gốc, có nhiều quan điểm khác nhau về sự ra đời của pháp luật. Tuy nhiên, theo quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, xét một cách chung nhất, pháp luật là hệ thống quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung phản ánh đời sống kinh tế - xã hội, do nhà nước đặt ra nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo hướng mà nhà nước mong muốn.

Xét về bản chất, pháp luật chứa đựng trong nó tính giai cấp và tính xã hội.

Tính giai cấp của pháp luật thể hiện ở việc pháp luật luôn thể hiện và bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị. Giai cấp thống trị, thông qua nhà nước thể chế hóa ý chí của mình thành pháp luật của nhà nước, để từ đó áp đặt ý chí này lên toàn xã hội. Các quy phạm pháp luật định hướng cho các quan hệ xã hội vận hành theo hướng mà giai cấp thống trị mong muốn.

Bên cạnh tính giai cấp, pháp luật còn thể hiện tính xã hội. Trong đời sống xã hội, con người có rất nhiều mối quan hệ xã hội, trong quan hệ này, trải qua thời gian, con người tìm ra phương án xử sự hợp lý nhất. Khi nhà nước thể chế hóa những phương án xử sự được số đông chấp nhận, thì chính là lúc nhà nước đã pháp lý hóa những sự chọn lọc của xã hội thành các quy phạm pháp luật. Điều đó cho thấy, pháp luật là sự phản ánh những quy luật khách quan của xã hội. Đồng thời, chúng ta cũng thấy rằng, pháp luật tuy là công cụ của nhà nước nhưng nó không thể chỉ đơn thuần nói đến lợi ích của giai cấp thống trị. Xã hội còn có các giai cấp khác, tầng lớp khác. Theo như quan niệm của Mác thì: "Pháp luật phải lấy xã hội làm cơ sở, pháp luật phải là sự biểu hiện của lợi ích và nhu cầu chung trong xã hội" 1. Do đó, để cho pháp luật có thể nhân danh toàn xã hội, thì ở mức độ nhất định, pháp luật còn phải ghi nhận lợi ích của giai cấp khác, tầng lớp khác trong xã hội.

Xét về mặt thuộc tính, pháp luật có những nét đặc thù riêng, không những thể hiện ưu thế của pháp luật so với các quy phạm xã hội khác mà còn là cơ sở để phân biệt pháp luật với các quy phạm xã hội đó. Pháp luật có 3 thuộc tính là tính quy phạm phổ biến, tính xác định chặt chẽ về mặt hình thức, tính được đảm bảo thực hiện bởi nhà nước.

Tính quy phạm phổ biến là thuộc tính quan trọng bậc nhất của pháp luật. Tính quy phạm phổ biến thể hiện không chỉ ở việc pháp luật có khả năng đưa ra các mô hình xử sự khi con người tham gia vào một quan hệ nào đó, mà còn thể hiện ở khả năng bao quát các quan hệ xã hội. Mặc dù pháp luật không thể điều chỉnh được mọi quan hệ xã hội, nhưng so với các quy phạm xã hội khác, sự tác động của pháp luật bao giờ cũng rộng khắp nhất. Đồng thời phải tính đến việc pháp luật được áp dụng nhiều lần trong không gian, thời gian ... để thấy được tính quy phạm phổ biến của pháp luật.

Tính xác định chặt chẽ về mặt hình thức đem đến cho các chủ thể thông tin: "bất cứ ai được đặt vào các điều kiện ấy cũng đều không thể làm khác được". Xã hội bao giờ cũng yêu cầu pháp luật phải có căn cứ, vì pháp luật là cơ sở xác lập quyền và nghĩa vụ của các chủ thể, cho nên các nội dung của pháp luật cần phải được quy định một cách rõ ràng, chặt chẽ trong các điều khoản được chứa đựng trong các văn bản chính thức của nhà nước. Pháp luật không thể chấp nhận những sự diễn đạt mập mờ, khó hiểu, chung chung ... gây khó khăn cho cả cơ quan nhà nước và người dân trong việc vận dụng và thực thi.

Tính được đảm bảo thực hiện bởi nhà nước phản ánh việc các quy phạm pháp luật đã được trao tính quyền lực bắt buộc đối với các chủ thể. Pháp luật do nhà nước ban hành, vì vậy được nhà nước bảo đảm thực hiện (bằng các biện pháp tư tưởng, tổ chức, cưỡng chế,...) làm cho pháp luật trở thành các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung với đời sống xã hội.

Xét về mặt chức năng, pháp luật có 2 chức năng cơ bản là chức năng điều chỉnh và chức năng giáo dục. Các quan hệ xã hội, khi chưa có sự điều chỉnh của pháp luật, luôn tiềm tàng những mâu thuẫn, xung đột vì lợi ích của các bên tham gia quan hệ không phải lúc nào cũng phù hợp với nhau. Khi có sự điều chỉnh của pháp luật, các quan hệ xã hội vận hành có định hướng, những vi phạm sẽ bị uốn nắn. Đồng thời các văn bản pháp luật khi được ban hành và sự thực hiện pháp luật trên thực tế tác động vào ý thức của con người, tạo nên chức năng giáo dục của pháp luật.

Xuất phát từ chức năng điều chỉnh của pháp luật đối với đời sống xã hội, pháp luật có những vai trò cơ bản sau:

Thứ nhất, pháp luật là công cụ cơ bản nhất của nhà nước để quản lý đời sống xã hội. Mặc dù chúng ta biết, trong quá trình quản lý, nhà nước sử dụng nhiều công cụ khác nhau, nhưng pháp luật với những thuộc tính đặc trưng, thể hiện sự ưu việt của mình, trở thành công cụ hiệu quả nhất của nhà nước, được nhà nước xác định là công cụ quản lý cơ bản.

Thứ hai, pháp luật là công cụ để người dân xác định rõ những quyền lợi chính đáng của mình và tự bảo vệ bản thân khi bị xâm hại. Đây là vai trò rất quan trọng của pháp luật, đặc biệt trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và xã hội công dân hiện nay. Trong đời sống xã hội, sự tranh chấp giữa các chủ thể là khó tránh khỏi, khi đó pháp luật sẽ là cơ sở để giải quyết tranh chấp, đảm bảo quyền lợi chính đáng của người ngay, trừng trị kẻ gian.

2. Khái niệm và đặc điểm của pháp luật trong hành chính nhà nước

Pháp luật nói chung là hệ thống các quy tắc xử sự do nhà nước ban hành để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội.

Trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, pháp luật cũng thể hiện những đặc điểm của pháp luật nói chung và còn thể hiện những đặc điểm riêng của pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước; được ban hành để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội trong lĩnh vực này nhằm duy trì trật tự, ổn định và góp phần thúc đẩy sự phát triển quan hệ xã hội.

Do vậy, pháp luật trong hành chính nhà nước là hệ thống các quy tắc xử sự do các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục nhất định để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội cụ thể trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, nhằm duy trì trật tự, ổn định và góp phần thúc đẩy sự phát triển quan hệ xã hội đó.

Pháp luật trong hành chính nhà nước có các đặc điểm cơ bản sau đây:

Một là, pháp luật trong hành chính nhà nước là pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước.

Trong đời sống xã hội có rất nhiều lĩnh vực hoạt động cần đến vai trò của pháp luật. Lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước là một trong những lĩnh vực quan trọng không thể thiếu được vai trò của pháp luật. Có nhiều lĩnh vực trong đời sống xã hội như: chính trị, kinh tế, xét xử, kiểm sát, hành chính nhà nước,... Trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, pháp luật điều chỉnh các mối quan hệ xã hội cụ thể thuộc lĩnh vực này như: quan hệ về quản lý đất đai, nông nghiệp, lâm nghiệp, thuế,...; pháp luật quy định về địa vị pháp lý của các cơ quan, công chức, tổ chức xã hội tham gia quan lý hành chính nhà nước; quy định về địa vị pháp lý của các công dân. Có thể khẳng định rằng pháp luật trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước là lĩnh vực pháp luật có phạm vi rộng lớn, có nhiệm vụ thực hiện quản lý đời sống xã hội, nhằm duy trì trật tự, ổn định và góp phần thúc đẩy sự phát triển các quan hệ xã hội.

Hai là, pháp luật trong hành chính nhà nước là pháp luật thuộc lĩnh vực công

Trong đời sống xã hội nếu dựa vào tính chất các mối quan hệ xã hội có thể chia làm hai nhóm là: Quan hệ xã hội thuộc lĩnh vực công và quan hệ xã hội thuộc lĩnh vực tư. Quan hệ xã hội thuộc lĩnh vực công là quan hệ xã hội gắn với việc thực hiện quyền lực công, để thực hiện quyền lực công. Khi đó một bên chủ thể không thể thiếu là các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền; chủ thể bên kia có thể là cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân. Vì là quan hệ thuộc lĩnh vực công, để thực hiện quyền lực công nên bên chủ thể là cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền có quyền ban hành mệnh lệnh, chủ thể bên kia có nghĩa vụ thực hiện (phục tùng) (ví dụ: quan hệ giữa thẩm phán với bị cáo trong việc xét xử,...). Quan hệ xã hội thuộc lĩnh vực tư là quan hệ xã hội để giải quyết các vấn đề trong lĩnh vực đời sống hàng ngày của các cá nhân, tổ chức như: mua bán, tặng cho, lao động, hôn nhân và gia đình,... Chủ thể chủ yếu tham gia quan hệ xã hội thuộc lĩnh vực tư là các cá nhân, tổ chức và tính chất của mối quan hệ là bình đẳng, thỏa thuận giữa các chủ thể.

Lĩnh vực hành chính nhà nước là lĩnh vực công. Một bên chủ thể bắt buộc là các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền thực hiện quản lý hành chính nhà nước. Chủ thể có thẩm quyền thực hiện quản lý hành chính nhà nước có quyền ban hành mệnh mệnh, các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong mối quan hệ quản lý có nghĩa vụ phục tùng. Vì vậy, pháp luật trong hành chính nhà nước là pháp luật thuộc lĩnh vực công, thể hiện đặc điểm, tính chất của hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

Ba là, pháp luật trong hành chính nhà nước được thực hiện theo thủ tục hành chính, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền thực hiện

Gắn liền với lĩnh vực hành chính nhà nước là các thủ tục hành chính. Các cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ thực hiện để thực hiện các quy định pháp luật trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Nếu không có các thủ tục hành chính thì các quy định pháp luật trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước khó có thể đi vào cuộc sống. Các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quản lý cũng có nghĩa vụ thực hiện các thủ tục hành chính. Các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền có quyền ban hành các quyết định áp dụng pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước. Việc ban hành các quyết định áp dụng pháp luật phải tuân theo các thủ tục hành chính được quy định chặt chẽ tùy thuộc vào mỗi lĩnh vực cụ thể trong quản lý hành chính nhà nước.

3. Vai trò của pháp luật trong hành chính nhà nước

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước không thể tách rời những quan hệ xã hội mà nó hướng tới nhằm ổn định hay thay đổi cho nên đối tượng điều chỉnh của pháp luật không phải là bản thân quản lý hành chính nhà nước mà là những quan hệ xã hội hình thành trong quá trình hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

Pháp luật giữ vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh, hoàn thiện hoạt động quản lý hành chính của Nhà nước. Các quy phạm pháp luật quy định địa vị pháp lý của các cơ quan hành chính nhà nước, xác định những nguyên tắc cơ bản của quản lý hành chính nhà nước và các vấn đề khác có liên quan tới quản lý hành chính nhà nước. Thông qua đó, pháp luật bảo đảm việc củng cố, hoàn thiện bộ máy hành chính nhà nước và không ngừng nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

Pháp luật cũng quy định quyền và nghĩa vụ của các chủ thể khác của quản lý hành chính nhà nước, những biện pháp bảo đảm thực hiện các quyền và nghĩa vụ đó, tạo điều kiện cho các chủ thể tham gia một cách tích cực vào hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

Pháp luật xác định cơ chế quản lý hành chính trong mọi lĩnh vực, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế.

Pháp luật quy định những hành vi nào là vi phạm, biện pháp xử lý, thủ tục xử lý những tổ chức và cá nhân thực hiện hành vi vi phạm.

Để điều khiển, phối hợp hoạt động của tập thể những con người, chúng ta cần có những phương tiện buộc con người phải hành động theo những nguyên tắc nhất định, phải phục tùng những khuôn mẫu, những mệnh lệnh nhất định. Cơ sở của sự phục tùng hoặc là uy tín hoặc là quyền uy. Trong những hoàn cảnh lịch sử nhất định, uy tín đóng vai trò là cơ sở quan trọng của sự phục tùng nhưng nhìn chung thì quyền uy vẫn là cơ sở chủ yếu. Quyền uy là sự áp đặt ý chí của người này đối với người khác buộc người đó phải phục tùng. Như vậy, quyền uy lấy phục tùng làm tiền đề.

Khi nhà nước xuất hiện thì phần lớn (và là phần quan trọng) các công việc của xã hội do nhà nước quản lý.

Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động của nhà nước trên các lĩnh vực hành pháp nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước.

Nói cách khác, quản lý hành chính nhà nước là sự tác động của các chủ thể mang quyền lực nhà nước, chủ yếu bằng pháp luật, tới các đối tượng quản lý nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước. Như vậy, tất cả các cơ quan nhà nước đều làm chức năng quản lý nhà nước.

Pháp luật là phương tiện chủ yếu để quản lý nhà nước. Bằng pháp luật, nhà nước có thể trao quyền cho các tổ chức hoặc cá nhân để họ thay mặt nhà nước tiến hành hoạt động quản lý nhà nước.

Quản lý hành chính nhà nước là một hình thức hoạt động của Nhà nước được thực hiện trước hết và chủ yếu bởi các cơ quan hành chính nhà nước, có nội dung là bảo đảm sự chấp hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước; nhằm tổ chức và chỉ đạo một cách trực tiếp và thường xuyên công cuộc xây dựng kinh tế, văn hóa-xã hội và hành chính-chính trị.

Trong quá trình điều hành, cơ quan hành chính nhà nước có quyền nhân danh nhà nước ban hành ra các văn bản pháp luật để đặt ra các quy phạm pháp luật hay các mệnh lệnh cụ thể bắt buộc các đối tượng quản lý có liên quan phải thực hiện.

Như vậy, các chủ thể của quản lý hành chính nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước để tổ chức và điều khiển hoạt động của các đối tượng quản lý, qua đó thể hiện một cách rõ nét mối quan hệ "quyền lực - phục tùng" giữa chủ thể quản lý và các đối tượng quản lý.

Hoạt động điều hành là một nội dung cơ bản của hoạt động chấp hành quyền lực nhà nước, nó gắn với hoạt động chấp hành và cùng với hoạt động chấp hành tạo thành hai mặt thống nhất của quản lý hành chính nhà nước.

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước được đặt dưới sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước nhưng vẫn mang tính chủ động, sáng tạo. Tính chủ động, sáng tạo của hoạt động quản lý hành chính nhà nước thể hiện rõ nét trong quá trình các chủ thể của quản lý hành chính nhà nước đề ra chủ trương, biện pháp quản lý thích hợp đối với các đối tượng khác nhau, tạo điều kiện cho họ lựa chọn cách thức tốt nhất để hoàn thành nhiệm vụ trên cơ sở nghiên cứu, xem xét tình hình cụ thể.

Tất cả các cơ quan nhà nước đều tiến hành hoạt động quản lý hành chính nhà nước nhưng hoạt động này chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Hoạt động này phản ánh chức năng cơ bản của các cơ quan hành chính nhà nước. Mặt khác, không nên tuyệt đối hóa sự phân loại các hình thức hoạt động của các cơ quan nhà nước và không nên cho rằng mỗi loại cơ quan nhà nước chỉ có thể thực hiện một loại hành vi nhất định, tương ứng với hình thức hoạt động và chức năng cơ bản của nó. Trên thực tế mỗi loại cơ quan nhà nước, ngoài việc thực hiện những hành vi phản ánh thực chất của chức năng cơ bản của mình, còn có thể thực hiện một số hành vi thuộc lĩnh vực hoạt động cơ bản của cơ quan khác. Ví dụ: Các cơ quan quyền lực nhà nước, các cơ quan kiểm sát, xét xử thực hiện những hành vi quản lý nhất định còn cơ quan hành chính nhà nước cũng thực hiện một số hành vi mang tính chất tài phán v.v...

Chủ thể của quản lý nhà nước là các tổ chức hay cá nhân mang quyền lực nhà nước trong quá trình tác động tới đối tượng quản lý. Chủ thể quản lý nhà nước bao gồm: Nhà nước, cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền thực hiện hoạt động quản lý nhà nước.

Khách thể của quản lý nhà nước là trật tự quản lý nhà nước. Trật tự quản lý nhà nước do pháp luật quy định.

Chủ thể của quản lý hành chính nhà nước là các cơ quan nhà nước (chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước), các cán bộ nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền quản lý hành chính trong một số trường hợp cụ thể.

Những chủ thể kể trên khi tham gia vào các quan hệ quản lý hành chính có quyền sử dụng quyền lực nhà nước để chỉ đạo các đối tượng quản lý thuộc quyền nhằm thực hiện nhiệm vụ quản lý đồng thời bảo đảm thực hiện các quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước.

Khách thể của quản lý hành chính nhà nước là trật tự quản lý hành chính tức là trật tự quản lý trong lĩnh vực chấp hành - điều hành. Trật tự quản lý hành chính do các quy phạm pháp luật hành chính quy định.

4. Các yếu tố tác động đến pháp luật trong hành chính nhà nước

4.1. Kinh tế

Cơ sở kinh tế quy định nội dung của pháp luật. Khi chế độ kinh tế có những thay đổi thì sớm muộn cũng kéo theo sự thay đổi của pháp luật. Bởi vì pháp luật là hình thức ghi nhận sự biến đổi của các quan hệ kinh tế, phản ánh trình độ phát triển của kinh tế.

Tuy nhiên, pháp luật nói chung và pháp luật trong hành chính nói riêng có tính độc lập tương đối và tác động trở lại đối với nền kinh tế theo hai chiều hướng: tích cực và tiêu cực. Khi pháp luật phản ánh chính xác, kịp thời sự vận động của các quan hệ kinh tế nó sẽ thúc đẩy kinh tế phát triển. Ngược lại, khi không thỏa mãn điều kiện trên, pháp luật sẽ kìm hãm sự phát triển của kinh tế.

4.2. Chính trị

Chính trị và pháp luật đều là những bộ phận thuộc thượng tầng kiến trúc và có mối quan hệ qua lại với nhau. Đường lối chính trị của nhà nước giữ vai trò chi phối đối với pháp luật. Nói khác đi, pháp luật có nhiệm vụ phải thể chế hóa các chủ trương, quan điểm chính trị của nhà nước. Đặc biệt, pháp luật trong hành chính nhà nước là pháp luật của quyền lực hành pháp, nơi thể hiện đậm đặc và trực tiếp nhất quyền lực chính trị nên cũng chính là nơi phản ánh quyền lực chính trị một cách rõ nét nhất.

4.3. Đạo đức

Pháp luật và đạo đức là hai hệ thống quy tắc xử sự quan trọng nhất của mỗi xã hội. Giữa chúng luôn có mối quan hệ tương tác rất mật thiết. Pháp luật ghi nhận và bảo vệ các giá trị đạo đức. Ngược lại, đạo đức lại là tiền đề, là cơ sở để pháp luật đi vào cuộc sống và được thực hiện. Đời sống nội tâm của mỗi cá nhân bao hàm những trạng thái cực kỳ đa dạng và phức tạp, sự e sợ bị cưỡng chế chỉ là một phần của vấn đề. Nếu các chuẩn mực đạo đức phát huy tác dụng sẽ mang lại cho ý thức cá nhân những quan niệm chính xác về đúng, sai, phải, trái,... đây chính là tiền đề thuận lợi để pháp luật được thực hiện.

Đạo đức còn có vai trò quan trọng trong việc tạo nên dư luận xã hội như một màng lưới có khả năng ngăn chặn, lọc bỏ những ý xấu, lên án những hành vi xấu.

4.4. Tập quán

Một xã hội dù hiện đại đến đâu cũng luôn chịu sự chi phối của tập quán. Bởi vì chúng là những phương án xử sự đã ăn sâu vào nếp nghĩ của con người qua nhiều thế hệ. Do đó, những tập quán này có thể tác động tích cực hoặc tiêu cực đến pháp luật. Các nhà làm luật hay thực thi pháp luật dứt khoát phải tính đến yếu tố này, không thể bỏ qua hoặc đem pháp luật hoàn toàn đối lập với tập quán. Ví dụ như ai cũng biết quỹ đất tại nhiều thành phố đã trở nên hạn hẹp và việc điện táng đối với người chết là phù hợp, nhưng vấn đề này chỉ có thể vận động, định hướng chứ không thể bắt buộc vì thói quen mai táng người thân đã trở thành tập quán của phần lớn người Việt Nam, không dễ ngày một ngày hai thay đổi ngay được...

4.5. Môi trường chính trị, kinh tế - xã hội khu vực và thế giới

Trong thời gian qua, tình hình thế giới và khu vực diễn biến phức tạp. Các vấn đề như xung đột vũ trang, khủng bố, bất ổn chính trị - xã hội, tranh chấp chủ quyền, lãnh thổ vẫn diễn ra ở nhiều nơi; thiên tai, dịch bệnh, khủng hoảng năng lượng, ô nhiễm môi trường, biến đổi khí hậu trở thành những vấn đề nghiêm trọng trên quy mô toàn thế giới và ảnh hưởng đến từng nước, đòi hỏi chính quyền phải có sự ứng phó kịp thời và hữu hiệu.

Bên cạnh đó, xu thế dân chủ hóa trong quan hệ quốc tế tiếp tục phát triển, toàn cầu hóa và cách mạng khoa học - công nghệ phát triển mạnh mẽ, thúc đẩy quá trình hình thành xã hội thông tin và kinh tế tri thức; cạnh tranh về kinh tế - thương mại, tranh giành các nguồn tài nguyên, năng lượng, thị trường, công nghệ, nguồn vốn, nguồn nhân lực chất lượng cao,... giữa các nước ngày càng quyết liệt hơn cũng buộc chính quyền phải không ngừng tự đổi mới, hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu quản lý trong tình hình mới.

II. PHÁP LUẬT VỀ ĐỊA VỊ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CHỦ THỂ TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1. Địa vị pháp lý hành chính của cơ quan hành chính nhà nước

Trong hệ thống chính trị Việt Nam hiện nay, cơ quan hành chính nhà nước là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, có phương diện hoạt động chủ yếu là hoạt động quản lý nhà nước, có cơ cấu tổ chức và phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định.

Địa vị pháp lý của cơ quan hành chính nhà nước là tổng thể các quyền và pháp lý của những cơ quan này. Cụ thể như sau:

1.1. Chính phủ

Theo quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy Nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và văn hóa của nhân dân.

Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội.

Chính phủ gồm có Thủ tướng, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và các thành viên khác. Ngoài Thủ tướng, các thành viên khác của Chính phủ không nhất thiết là đại biểu Quốc hội.

Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước.

Phó Thủ tướng giúp Thủ tướng làm nhiệm vụ theo sự phân công của Thủ tướng. Khi Thủ tướng vắng mặt thì một Phó Thủ tướng được Thủ tướng ủy nhiệm thay mặt lãnh đạo công tác của Chính phủ.

Trong nhiệm kỳ 2011 - 2016, Chính phủ có 18 Bộ, 4 cơ quan ngang bộ.

Bên cạnh đó còn phải kể đến 8 cơ quan trực thuộc Chính phủ thực hiện những chức năng quan trọng do Chính phủ giao.

Thẩm quyền của Chính phủ được quy định trong Hiến pháp và Luật tổ chức chính phủ. Thẩm quyền này được chia thành hai nhóm: là thẩm quyền hành chính (thẩm quyền quản lý hành chính các lĩnh vực của đời sống xã hội) và thẩm quyền lập quy (thẩm quyền xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật).

Nói đến Chính phủ trong giai đoạn hiện nay ở nước ta, người dân đặc biệt quan tâm đến 2 khía cạnh cơ bản:

- Khả năng quản lý xã hội, trong đó cốt lõi là điều hành nền kinh tế, tức là Chính phủ có phải là một thực thể mạnh hay không?

- Tính chất chấp hành của Chính phủ trước Quốc hội được hiện thực hóa như thế nào? Liệu một Chính phủ mạnh có đồng nghĩa được với một Chính phủ lành mạnh hay không?

1.2. Bộ, cơ quan ngang bộ

Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật.

Thẩm quyền của các Bộ, cơ quan ngang bộ được quy định trong Luật Tổ chức chính phủ và các nghị định chuyên biệt. Thẩm quyền của các bộ, cơ quan ngang bộ gồm hai nhóm là thẩm quyền hành chính (thẩm quyền quản lý hành chính các lĩnh vực của đời sống xã hội) và thẩm quyền lập quy (thẩm quyền xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật).

Về thẩm quyền hành chính, vì Bộ hoạt động theo chế độ thủ trưởng nên thẩm quyền của Bộ được thể hiện tập trung ở nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng. Cụ thể là:

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:

- Trình Chính phủ chiến lược, quy hoạch phát triển, kế hoạch dài hạn, năm năm và hàng năm, các công trình quan trọng của ngành, lĩnh vực; tổ chức và chỉ đạo thực hiện khi được phê duyệt;

- Chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác theo sự phân công của Chính phủ;

- Tổ chức và chỉ đạo thực hiện kế hoạch nghiên cứu khoa học, ứng dụng tiến bộ khoa học, công nghệ.

- Quyết định các tiêu chuẩn, quy trình, quy phạm và các định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành thuộc thẩm quyền;

- Trình Chính phủ việc ký kết, gia nhập, phê duyệt các điều ước quốc tế thuộc ngành, lĩnh vực; tổ chức và chỉ đạo thực hiện kế hoạch hợp tác quốc tế, điều ước quốc tế theo quy định của Chính phủ;

- Tổ chức bộ máy quản lý ngành, lĩnh vực theo quy định của Chính phủ; trình Chính phủ quyết định phân cấp nhiệm vụ quản lý nhà nước cho Ủy ban nhân dân địa phương về nội dung quản lý ngành, lĩnh vực;

- Đề nghị Thủ tướng bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thứ trưởng và chức vụ tương đương;

- Bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Vụ trưởng, Phó Vụ trưởng và các chức vụ tương đương; tổ chức thực hiện công tác đào tạo, tuyển dụng, sử dụng, chế độ tiền lương, khen thưởng, kỷ luật, nghỉ hưu và các chế độ khác đối với cán bộ, công chức, viên chức thuộc phạm vi quản lý của mình;

- Quản lý nhà nước các tổ chức sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực, bảo đảm quyền tự chủ trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của các cơ sở theo quy định của pháp luật; bảo đảm sử dụng có hiệu quả tài sản thuộc sở hữu toàn dân do ngành, lĩnh vực mình phụ trách; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể thuộc quyền đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật;

- Quản lý nhà nước các tổ chức kinh tế, sự nghiệp và hoạt động của các hội, tổ chức phi Chính phủ thuộc ngành, lĩnh vực;

- Quản lý và tổ chức thực hiện ngân sách được phân bổ;

- Trình bày trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội báo cáo của bộ, cơ quan ngang bộ theo yêu cầu của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội; trả lời chất vấn của đại biểu Quốc hội và kiến nghị của cử tri; gửi các văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành đến Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội theo lĩnh vực mà Hội đồng dân tộc, Ủy ban phụ trách;

- Tổ chức và chỉ đạo việc chống tham nhũng, lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền trong ngành, lĩnh vực mình phụ trách;

- Thực hiện những nhiệm vụ khác do Thủ tướng ủy nhiệm.

về thẩm quyền lập quy, căn cứ vào Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, các văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành Thông tư và hướng dẫn, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó đối với tất cả các ngành, các địa phương và cơ sở.

Các thông tư về quản lý nhà nước thuộc ngành và lĩnh vực do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành có hiệu lực thi hành trong phạm vi cả nước.

Về cơ cấu tổ chức, đứng đầu Bộ, cơ quan ngang bộ là Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, có các thứ trưởng giúp việc. Trong các Bộ, có các tổng cục, cục, vụ, viện,... là các đơn vị thực hiện các chức năng do Bộ giao.

1.3. Ủy ban nhân dân các cấp

Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp là cơ quan do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra, là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên.

Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn.

Ủy ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở.

Hiện nay UBND được tổ chức ở ba cấp, bao gồm:

- UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

- UBND huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh;

- UBND xã, phường, thị trấn.

Về thẩm quyền, UBND có hai nhóm là thẩm quyền hành chính (thẩm quyền quản lý hành chính các lĩnh vực của đời sống xã hội) và thẩm quyền lập quy (thẩm quyền xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật).

Về thẩm quyền hành chính, Ủy ban nhân dân có thẩm quyền trong lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, quản lý và phát triển đô thị, thương mại, dịch vụ và du lịch, giáo dục và đào tạo, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, y tế và xã hội, khoa học, công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền và quản lý địa giới hành chính,...

về cơ cấu tổ chức, Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên. Chủ tịch Ủy ban nhân dân là đại biểu Hội đồng nhân dân. Các thành viên khác của Ủy ban nhân dân không nhất thiết phải là đại biểu Hội đồng nhân dân.

Kết quả bầu các thành viên của Ủy ban nhân dân phải được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp phê chuẩn; kết quả bầu các thành viên của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải được Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn.

Trong nhiệm kỳ nếu khuyết Chủ tịch Ủy ban nhân dân thì Chủ tịch Hội đồng nhân dân cùng cấp giới thiệu người ứng cử Chủ tịch Ủy ban nhân dân để Hội đồng nhân dân bầu. Người được bầu giữ chức vụ Chủ tịch Ủy ban nhân dân trong nhiệm kỳ không nhất thiết là đại biểu Hội đồng nhân dân.

Số lượng thành viên của Ủy ban nhân dân các cấp được quy định như sau:

- Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có từ chín đến mười một thành viên; Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội và Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh có không quá mười ba thành viên (riêng Hà Nội, trong giai đoạn quá độ do mới sáp nhập thêm địa giới hành chính, được phép có số lượng Phó Chủ tịch nhiều hơn);

- Ủy ban nhân dân cấp huyện có từ bảy đến chín thành viên;

- Ủy ban nhân dân cấp xã có từ ba đến năm thành viên.

Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân là cơ quan tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của Ủy ban nhân dân cùng cấp và theo quy định của pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở.

Ở cấp tỉnh hiện có các cơ quan sau:

+ Sở Nội vụ;

+ Sở Tài chính;

+ Sở Kế hoạch và Đầu tư;

+ Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn;

+ Sở Xây dựng;

+ Sở Giao thông vận tải;

+ Sở Tài nguyên và Môi trường;

+ Sở Công thương;

+ Sở Khoa học và Công nghệ;

+ Sở Giáo dục và Đào tạo;

+ Sở Y tế;

+ Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch;

+ Sở Lao động - Thương binh và Xã hội;

+ Sở Tư pháp;

+ Sở Thông tin và Truyền thông;

+ Thanh tra tỉnh;

+ Sở Ngoại vụ;

+ Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh.

Bên cạnh đó, ở cấp tỉnh còn có một số cơ quan đặc thù. Trong hoạt động của những cơ quan này có sự kết hợp giữa mối quan hệ ngành dọc và mối quan hệ với địa phương như: Công an tỉnh, ngân hàng, thống kê, hải quan, kiểm lâm,...

Ở cấp tỉnh còn có một số đơn vị sự nghiệp như Trường Chính trị, Đài Phát thanh - Truyền hình, Báo tỉnh ...

Ở cấp huyện, các cơ quan chuyên môn được tổ chức tương tự nhưng có sự thu gọn đầu mối, số lượng cơ quan ít hơn. Ở cấp xã, có các ban chuyên môn giúp việc cho Ủy ban nhân dân.

2. Địa vị pháp lý hành chính của công chức hành chính nhà nước

Hiệu lực của bộ máy nhà nước và hệ thống hành chính nhà nước nói chung được quyết định bởi phẩm chất, năng lực của đội ngũ công chức. Nhưng điều đó lại phụ thuộc vào hình thức tổ chức quản lý của chế độ nhân sự, trong đó, vấn đề cơ bản là địa vị pháp lý của người công chức hành chính nhà nước. Chế độ nhân sự ra đời đã đặt dấu mốc quan trọng trong lịch sử phát triển bộ máy và hệ thống hành chính nhà nước trên thế giới, tạo cơ sở để xây dựng nguồn nhân lực đáp ứng yêu cầu của hoạt động quản lý nhà nước có hiệu lực, hiệu quả.

Ở Việt Nam, khi đất nước tiến hành công cuộc Đổi mới, vấn đề bức thiết đặt ra là phải tiến hành đổi mới hệ thống quản lý nhân sự, xây dựng chế độ quản lý nhân sự mới đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước và phù hợp với xu thế của nền hành chính thế giới. Trải qua nhiều giai đoạn khác nhau, từ Nghị định số 169/NĐ-HĐBT năm 1991 đến Pháp lệnh cán bộ công chức 1998, cho đến nay, với sự ra đời của Luật Cán bộ công chức năm 2008, địa vị pháp lý của người công chức hành chính ngày càng được khẳng định.

Theo quy định của Luật Cán bộ công chức năm 2008, công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.

Địa vị pháp lý của công chức hành chính nhà nước được thể hiện ở những khía cạnh cơ bản sau đây:

- Tuyển dụng công chức;

- Đào tạo, bồi dưỡng;

- Điều động, bổ nhiệm, luân chuyển, biệt phái, từ chức, miễn nhiệm;

- Đánh giá công chức;

- Thôi việc, nghỉ hưu;

- Quản lý công chức;

- Khen thưởng và xử lý vi phạm.

Một vấn đề được rất nhiều người quan tâm hiện nay là Đạo đức và văn hóa giao tiếp của công chức. Theo quy định của Luật cán bộ công chức 2008 thì:

- Công chức phải thực hiện cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư trong hoạt động công vụ;

- Trong giao tiếp ở công sở, công chức phải có thái độ lịch sự, tôn trọng đồng nghiệp; ngôn ngữ giao tiếp phải chuẩn mực, rõ ràng, mạch lạc;

- Công chức phải lắng nghe ý kiến của đồng nghiệp; công bằng, vô tư, khách quan khi nhận xét, đánh giá; thực hiện dân chủ và đoàn kết nội bộ;

Khi thi hành công vụ, công chức phải mang phù hiệu hoặc thẻ công chức; có tác phong lịch sự; giữ gìn uy tín, danh dự cho cơ quan, tổ chức, đơn vị và đồng nghiệp;

Công chức phải gần gũi với nhân dân; có tác phong, thái độ lịch sự, nghiêm túc, khiêm tốn; ngôn ngữ giao tiếp phải chuẩn mực, rõ ràng, mạch lạc;

Công chức không được hách dịch, cửa quyền, gây khó khăn, phiền hà cho nhân dân khi thi hành công vụ.

3. Địa vị pháp lý hành chính của tổ chức xã hội

Tổ chức xã hội là hình thức tổ chức tự nguyện của công dân, tổ chức Việt Nam có chung mục đích tập hợp, hoạt động theo pháp luật và theo điều lệ, không vì lợi nhuận, nhằm đáp ứng các lợi ích chính đáng của các thành viên và tham gia vào quản lý nhà nước, quản lý xã hội.

3.1. Tổ chức chính trị

Ở Việt Nam hiện nay tổ chức chính trị chính là Đảng Cộng sản Việt Nam. Theo quy định của Hiến pháp Việt Nam, Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo nhà nước và xã hội.

3.2. Tổ chức chính trị - xã hội

Bao gồm các tổ chức sau đây:

a) Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

Theo quy định của Hiến pháp thì Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là tổ chức liên minh chính trị, liên hiệp tự nguyện của tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và các cá nhân tiêu biểu trong các giai cấp, các tầng lớp xã hội, các dân tộc, các tôn giáo và người Việt Nam định cư ở nước ngoài.

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân. Mặt trận phát huy truyền thống đoàn kết toàn dân, tăng cường sự nhất trí về chính trị và tinh thần trong nhân dân, tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, cùng Nhà nước chăm lo và bảo vệ lợi ích chính đáng của nhân dân, động viên nhân dân thực hiện quyền làm chủ, nghiêm chỉnh thi hành Hiến pháp và pháp luật, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức nhà nước.

Hệ thống tổ chức của Mặt trận được thành lập ở 4 cấp tương ứng với hệ thống tổ chức của nhà nước. Ủy ban MTTQ các cấp bao gồm: các tổ chức thành viên cùng cấp, đại biểu các Ủy ban MTTQ cấp dưới trực tiếp, các cá nhân tiêu biểu của các giai cấp và tầng lớp xã hội, đại biểu các dân tộc, tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài; một số cán bộ chuyên trách công tác Mặt trận..

Quan hệ giữa Mặt trận với các cơ quan nhà nước là quan hệ phối hợp bình đẳng, tôn trọng lẫn nhau, cùng thực hiện các nhiệm vụ chung đúng trách nhiệm và quyền hạn theo Hiến pháp, pháp luật và quy chế làm việc giữa hai bên ở từng cấp.

b) Công đoàn Việt Nam

Theo quy định của Hiến pháp, Công đoàn là tổ chức chính trị - xã hội của giai cấp công nhân và của người lao động cùng với cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội chăm lo và bảo vệ quyền lợi của cán bộ, công nhân, viên chức và những người lao động khác; tham gia quản lý Nhà nước và xã hội, tham gia kiểm tra, giám sát hoạt động của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế; giáo dục cán bộ, công nhân, viên chức và những người lao động khác xây dựng và bảo vệ Tổ quốc.

Hệ thống tổ chức Công đoàn các cấp cơ bản như sau:

- Trung ương:

Tổng Liên đoàn lao động Việt Nam, bao gồm các liên đoàn lao động địa phương và các công đoàn ngành.

- Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương:

Liên đoàn lao động tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chỉ đạo trực tiếp các liên đoàn lao động huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh, công đoàn ngành địa phương, công đoàn Tổng công ty (thuộc tỉnh), công đoàn khu công nghiệp tập trung, công đoàn khu chế xuất và các công đoàn cơ sở, nghiệp đoàn trực thuộc.

- Công đoàn cấp trên cơ sở:

Bao gồm Liên đoàn lao động huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh, công đoàn tổng công ty, công đoàn ngành địa phương...

- Công đoàn cơ sở được thành lập ở các doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế, các đơn vị sự nghiệp, cơ quan hành chính, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội.

Nghiệp đoàn là tập hợp những người lao động tự do hợp pháp cùng ngành nghề, thành lập theo địa bàn hoặc theo đơn vị lao động.

Quan hệ giữa Công đoàn với các cơ quan nhà nước là quan hệ hợp tác, hỗ trợ, tôn trọng lẫn nhau, cùng thực hiện các nhiệm vụ chung, đảm bảo quyền lợi của người lao động, xây dựng giai cấp công nhân Việt Nam.

c) Hội Nông dân Việt Nam

Hội nông dân Việt Nam là tổ chức chính trị - xã hội của giai cấp nông dân, là cơ sở chính trị của Nhà nước CHXHCN Việt Nam. Hội có nhiệm vụ tập hợp, đoàn kết, giáo dục hội viên và nông dân phát huy quyền làm chủ, chăm lo bảo vệ các quyền, lợi ích chính đáng của nông dân Việt Nam,...

Hệ thống tổ chức của Hội có 4 cấp: trung ương; tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh; xã, phường, thị trấn (có nông dân) và đơn vị tương đương (nông, lâm trường,...)

Bên cạnh đó, vai trò của Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam trong hệ thống chính trị và trong quản lý hành chính nhà nước là quan trọng.

d) Các tổ chức xã hội nghề nghiệp

Trong quản lý hành chính ở nước ta hiện nay, cũng cần chú ý đến vai trò của các tổ chức xã hội nghề nghiệp như Liên hiệp các Hội khoa học và kỹ thuật Việt Nam và các Hội chuyên ngành, Liên hiệp các Hội văn học và nghệ thuật Việt Nam và các Hội chuyên ngành, các Hội nhân đạo và từ thiện, các Hội thể thao,...

4. Địa vị pháp lý hành chính của công dân

Bao gồm các quyền và nghĩa vụ của công dân khi tham gia vào các quan hệ xã hội nhất định thường được chia thành các nhóm lớn sau:

- Quyền và nghĩa vụ của công dân trong lĩnh vực hành chính - chính trị:

Trong đó, quan trọng nhất là các quyền và nghĩa vụ như bầu cử, ứng cử, quyền tự do ngôn luận, tự do đi lại, cư trú, khiếu nại, tố cáo,...

- Quyền và nghĩa vụ công dân trong lĩnh vực kinh tế - xã hội:

Gồm những quyền và nghĩa vụ cơ bản như quyền được lao động, quyền tự do kinh doanh theo quy định của pháp luật, quyền sở hữu thu nhập hợp pháp, quyền thừa kế,...

- Quyền và nghĩa vụ công dân trong lĩnh vực văn hóa - xã hội:

Gồm những quyền và nghĩa vụ như học tập, nghiên cứu khoa học kỹ thuật, phát minh, sáng chế,...

III. THỰC HIỆN VÀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1. Thực hiện và áp dụng pháp luật trong hành chính nhà nước

Thực hiện pháp luật trong hành chính nhà nước là quá trình các tổ chức, cá nhân và các chủ thể pháp luật khác khi gặp phải tình huống thực tế mà pháp luật quy định, trên cơ sở nhận thức của mình, chuyển hóa các quy tắc xử sự mà nhà nước đã quy định vào tình huống cụ thể đó thông qua hành vi thực tế mang tính hợp pháp của mình.

Khoa học pháp lý ở Việt Nam hiện nay xác định có 4 hình thức thực hiện pháp luật là: tuân thủ pháp luật, thi hành pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật. Trong đó, quan trọng nhất là áp dụng pháp luật.

Áp dụng pháp luật trong hành chính nhà nước là một hình thức thực hiện quy phạm pháp luật, trong đó các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền căn cứ vào quy phạm pháp luật hành chính hiện hành để giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước.

Khi áp dụng pháp luật, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước đơn phương ban hành các quyết định hành chính hay thực hiện các hành vi hành chính để tổ chức việc thực hiện pháp luật một cách trực tiếp đối với các đối tượng quản lý thuộc quyền. Do đó, áp dụng pháp luật trong hành chính nhà nước là sự kiện pháp lý trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt một số quan hệ pháp luật cụ thể.

2. Yêu cầu đối với thực hiện và áp dụng pháp luật trong hành chính nhà nước

Việc áp dụng pháp luật trong hành chính nhà nước phải đáp ứng những yêu cầu pháp lý nhất định để đảm bảo hiệu lực quản lý của nhà nước và các quyền, lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Những yêu cầu đó là:

- Thứ nhất, áp dụng pháp luật phải đúng với nội dung, mục đích của quy phạm pháp luật được áp dụng.

- Thứ hai, áp dụng pháp luật phải được thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền. Tùy thuộc vào quy định cụ thể của pháp luật, theo yêu cầu của việc phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước, mỗi chủ thể quản lý hành chính nhà nước chỉ có thẩm quyền áp dụng một số quy phạm pháp luật hành chính, trong những trường hợp cụ thể và đối với những đối tượng nhất định. Ví dụ: Bộ trưởng Bộ công an có quyền quyết định áp dụng biện pháp xử phạt trục xuất đối với người nước ngoài có hành vi vi phạm pháp luật Việt Nam, nhưng các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khách không có thẩm quyền này.

- Thứ ba, áp dụng pháp luật phải được thực hiện theo đúng thủ tục do pháp luật quy định. Các công việc cụ thể cần phải áp dụng quy phạm pháp luật hành chính đều phải được thực hiện theo thủ tục hành chính. Tùy từng loại việc mà việc áp dụng các quy phạm pháp luật hành chính sẽ được thực hiện theo những thủ tục hành chính khác nhau như: Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính, thủ tục đăng ký kết hôn, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo, v.v.

- Thứ tư, áp dụng pháp luật phải được thực hiện trong thời hạn, thời hiệu do pháp luật quy định. Đối với mỗi loại công việc, pháp luật đều đặt ra những quy định cụ thể về thời hạn, thời hiệu và đòi hỏi những quy định đó phải được tuân thủ nghiêm chỉnh. Ví dụ: Thời hiệu khiếu nại đối với quyết định hành chính là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định đó; hay thời hạn ra quyết định xử phạt là 10 ngày, kể từ ngày lập biên bản về vi phạm hành chính...

- Thứ năm, kết quả áp dụng pháp luật phải trả lời công khai, chính thức cho các đối tượng có liên quan và phải được thể hiện bằng văn bản (trừ trường hợp pháp luật quy định khác).

Kết quả của việc áp dụng pháp luật không chỉ ảnh hưởng đến lợi ích của nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan, mà còn có giá trị là căn cứ pháp lý cần thiết cho việc thực hiện quy phạm pháp luật hành chính trong các trường hợp khác. Vì vậy, kết quả quy phạm pháp luật hành chính phải trả lời công khai, chính thức cho các đối tượng có liên quan.

Trong số các hình thức thể hiện kết quả của việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính thì văn bản là hình thức thể hiện phổ biến nhất. Vì văn bản là hình thức chứa đựng thông tin một cách chính xác, đầy đủ, dễ lưu trữ và có thể sử dụng lại được. Tuy nhiên, trong một số trường hợp cụ thể hình thức văn bản tỏ ra không thích hợp khi áp dụng quy phạm pháp luật hành chính. Ví dụ: khi cần dừng ngay một phương tiện tham gia giao thông đang đi quá tốc độ pháp luật cho phép.

- Thứ sáu, quyết định áp dụng pháp luật trong hành chính nhà nước phải được các đối tượng có liên quan tôn trọng và được bảo đảm thực hiện trên thực tế. Tùy thuộc vào từng trường hợp mà các quyết định áp dụng pháp luật phải được các đối tượng có liên quan tôn trọng, chấp hành hay cần được nhà nước bảo đảm thực hiện. Ví dụ: nếu cá nhân vi phạm hành chính bị phạt tiền đã tự nguyện nộp phạt theo quy định của pháp luật thì nhà nước chỉ có trách nhiệm thu và sử dụng khoản tiền phạt đó theo đúng quy định của pháp luật mà không phải tổ chức cưỡng chế nộp phạt

IV. PHÁP CHẾ TRONG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1. Khái niệm pháp chế trong hành chính nhà nước

Pháp chế là sự tôn trọng và thực hiện pháp luật một cách tự giác, nghiêm chỉnh, đầy đủ, thống nhất thông qua những hành vi tích cực của tất cả các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và mọi công dân.

2. Các yêu cầu về pháp chế trong hành chính nhà nước

- Triệt để tôn trọng tính tối cao của Hiến pháp: Yêu cầu này được quy định trong hiến pháp các nước xã hội chủ nghĩa (ví dụ: Điều 146 Hiến pháp Việt Nam năm 1992). Hiến pháp do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ban hành và là luật cơ bản nhất của nhà nước. Hiến pháp điều chỉnh những quan hệ xã hội cơ bản nhất và quan trọng nhất của xã hội liên quan tới việc xác định chế độ chính trị, chế độ kinh tế, cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước, chính sách đối nội và đối ngoại của nhà nước, quan hệ giữa nhà nước với công dân và những vấn đề khác. Hiệu lực pháp lý cao nhất của Hiến pháp được thể hiện trong xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật. Trong xây dựng pháp luật, hiến pháp là nền móng để xây dựng toàn bộ hệ thống pháp luật; mọi văn bản quy phạm pháp luật khác đều được ban hành phù hợp với Hiến pháp; nếu quy phạm pháp luật nào, chế định pháp luật nào, văn bản quy phạm pháp luật nào đã được ban hành trái với Hiến pháp thì bị hủy bỏ bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc cá nhân có thẩm quyền. Khi thực hiện pháp luật, nếu phát hiện quy phạm pháp luật nào, chế định pháp luật nào, văn bản quy phạm pháp luật nào trái với Hiến pháp thì thực hiện các quy định của Hiến pháp và kịp thời thông báo cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền biết để đình chỉ hiệu lực của chúng, sau đó hủy bỏ chúng; mọi văn bản áp dụng pháp luật đề được ban hành phù hợp với hiến pháp, nếu trái với hiến pháp sẽ bị hủy bỏ bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc cá nhân có thẩm quyền.

- Pháp luật phải được nhận thức thống nhất và thực hiện thống nhất trong các cấp, các ngành và trên phạm vi cả nước: Nhận thức thống nhất về pháp luật là cơ sở để thực hiện pháp luật một cách thống nhất và thực hiện pháp luật một cách thống nhất là điều kiện đảm bảo cho nhận thức thống nhất về pháp luật. Khái niệm "thực hiện pháp luật" ở đây được hiểu theo nghĩa rộng, không chỉ là tuân thủ pháp luật, chấp hành pháp luật, sử dụng pháp luật, áp dụng pháp luật mà còn là hoạt động xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Bởi thế cho nên yêu cầu có tính nguyên tắc này có nội dung bao quát rất rộng, tác động mạnh mẽ tới tư tưởng, tình cảm, suy nghĩ và hành động của tất cả cán bộ, viên chức nhà nước và mọi công dân với những biểu hiện cụ thể là: mọi cá nhân đều hiểu đúng, hiểu rõ nội dung và hình thức của pháp luật một cách thống nhất, từ đó thực hiện pháp luật một cách thống nhất; văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp dưới hay của cá nhân có thẩm quyền ở cấp dưới phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc của cá nhân có thẩm quyền ở cấp dưới phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc của cá nhân có thẩm quyền cấp trên; lợi ích của từng ngành, từng địa phương phù hợp và thống nhất với lợi ích của cả quốc gia; các cơ quan nhà nước ở trung ương và ở địa phương khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng quy phạm pháp luật cũng như khi thực hiện các văn bản đó luôn luôn tính tới những đặc điểm riêng hay sự khác biệt của mỗi ngành, mỗi vùng, miền; kiên quyết đấu tranh chống chủ nghĩa tự do vô chính phủ, chủ nghĩa cục bộ địa phương và tính hẹp hòi, ích kỉ dân tộc.

- Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và mọi công dân đều tôn trọng và thực hiện pháp luật một cách tự giác, nghiêm chỉnh, đầy đủ, thống nhất; tích cực đấu tranh phòng ngừa và chống tội phạm và các vi phạm pháp luật khác; bài trừ thói quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng, lãng phí trong bộ máy nhà nước và các tệ nạn xã hội.

- Các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân luôn luôn được bảo đảm, bảo vệ và mở rộng: Các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân là một trong những thành tựu vĩ đại nhất của cách mạng dân tộc dân chủ nhân dân và cách mạng xã hội chủ nghĩa, do đó nhà nước có nghĩa vụ tạo mọi điều kiện thuận lợi để công dân thật sự được hưởng các quyền, lợi ích đó; bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân khi chúng bị xâm hại; mở rộng các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân phù hợp với trình độ phát triển của kinh tế, văn hóa, xã hội và nhu cầu chính đáng ngày càng lớn của công dân.

- Quyền của công dân không tách rời nghĩa vụ của công dân: Nhà nước bảo đảm các quyền của công dân, công dân phải làm trong nghĩa vụ của mình đối với nhà nước và xã hội. Trong xã hội xã hội chủ nghĩa, không có công dân nào chỉ được hưởng quyền mà không phải làm nghĩa vụ, cũng như không ai chỉ phải thực hiện nghĩa vụ mà không được hưởng quyền. Nội dung của yêu cầu này là khi công dân được hưởng quyền, lợi ích hợp pháp thì đồng thời phải làm đầy đủ nghĩa vụ đối với nhà nước và xã hội; khi công dân hoàn thành tốt nghĩa vụ đối với nhà nước và xã hội thì đồng thời được hưởng quyền và lợi ích chính đáng của mình; công dân sử dụng quyền không đúng đắn và trốn tránh nghĩa vụ hoặc thực hiện nghĩa vụ không đầy đủ sẽ phải chịu trách nhiệm pháp lý trước nhà nước.

- Mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật: Sự bình đẳng trước pháp luật của mọi công dân cũng là một trong những thành quả vĩ đại nhất của cách mạng mà người dân được hưởng. Nội dung của yêu cầu này là: Mọi công dân, không phân biệt dân tộc, nam nữ, thành phần xã hội, tín ngưỡng, tôn giáo, trình độ văn hóa, nghề nghiệp, thời hạn cư trú, đều được hưởng quyền như nhau và đều phải làm nghĩa vụ như nhau: khi vi phạm pháp luật thì họ đều phải chịu trách nhiệm pháp lý như nhau, không có ngoại lệ. Tuy vậy, bình đẳng  trước pháp luật không đồng nghĩa với "cào bằng" trước pháp luật mà khi xây dựng pháp luật và thực thi pháp luật, nhà nước và xã hội cũng tính tới những đặc điểm riêng của từng cá nhân hay nhóm cá nhân trong xã hội để bảo đảm tính hợp lý, hợp tình trong việc thực hiện yêu cầu này của pháp chế xã hội chủ nghĩa.

- Mọi vi phạm pháp luật đều bị xử lý kịp thời, nghiêm minh, nhanh chóng theo pháp luật. Đây là trách nhiệm của tất cả các cơ quan nhà nước nhưng trước hết và chủ yếu là những cơ quan chuyên trách bảo vệ pháp luật. Hiện nay ở các nước xã hội chủ nghĩa, nhiệm vụ tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa đang đòi hỏi cán bộ các cơ quan chuyên trách bảo vệ pháp luật phải thường xuyên trau dồi phẩm chất, đạo đức, đặc biệt là đạo đức nghề nghiệp; nâng cao tinh thần trách nhiệm trong xử lý vi phạm pháp luật; đổi mới hình thức, phương pháp hoạt động để đạt hiệu quả cao trong công tác; không ngừng học tập để nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ; có tinh thần phê bình, tự phê bình và đấu tranh chống các tiêu cực trong nội bộ ngành;...

3. Các biện pháp tăng cường pháp chế trong hành chính nhà nước

Để cho tất cả các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và mọi công dân luôn luôn tôn trọng và thực hiện pháp luật một cách tự giác, nghiêm chỉnh, đầy đủ và thống nhất nhằm tạo ra trật tự pháp luật ổn định và phát triển, đem lại ngày càng nhiều ích lợi cho xã hội thì cần có những điều kiện cần thiết về kinh tế, chính trị, tư tưởng, văn hóa, giáo dục, xã hội và pháp luật. Toàn bộ các điều kiện quan trọng đó được gọi là những bảo đảm của pháp chế xã hội chủ nghĩa.

- Bảo đảm về kinh tế: Đó là sự phát triển nhanh, bền vững, có tính hội nhập quốc tế cao của nền kinh tế hàng hóa xã hội chủ nghĩa, vận động theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của nhà nước. Nhờ những thành quả của nền kinh tế năng động đó mà cơ sở vật chất - kỹ thuật của chủ nghĩa xã hội được hình thành, củng cố, phát triển; đời sống vật chất và văn hóa của cán bộ và nhân dân không ngừng được cải thiện và nâng cao; an ninh, quốc phòng được củng cố và tăng cường; niềm tin của cán bộ và nhân dân vào chế độ xã hội chủ nghĩa nói chung, vào pháp luật xã hội chủ nghĩa nói riêng được củng cố và phát huy. Tất cả những lợi ích có được từ sự phát triển kinh tế ấy vừa là động lực, vừa là mục tiêu của sự tôn trọng và thực hiện pháp luật một cách tự giác, nghiêm chỉnh, đầy đủ, thống nhất trong cán bộ và nhân dân, làm cho pháp chế xã hội chủ nghĩa thường xuyên được củng cố và tăng cường.

- Bảo đảm về chính trị: Đó là sự ổn định về chính trị, tính tổ chức, tính kỷ luật và hiệu quả hoạt động của các tổ chức thành viên của hệ thống chính trị xã hội chủ nghĩa trong việc bảo đảm, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, hoàn thiện nền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Các nhân tố chính trị tích cực ấy không chỉ góp phần hình thành mà còn củng cố, nâng cao lòng tin của cán bộ và nhân dân vào chế độ chính trị xã hội chủ nghĩa, vào con đường đi lên chủ nghĩa xã hội của dân tộc, từ đó hình thành ở họ ý thức tự giác tôn trọng và thực hiện pháp luật và bảo vệ pháp luật, kiên quyết đấu tranh chống mọi vi phạm và các tiêu cực khác trong bộ máy nhà nước và ở ngoài xã hội.

- Bảo đảm về tư tưởng: Sự tôn trọng và thực hiện pháp luật của mọi cá nhân và tổ chức trong xã hội xã hội chủ nghĩa dựa trên nền tảng tư tưởng khoa học chủ nghĩa Mác - Lênin và những quan điểm của các đảng cộng sản về nhà nước và pháp luật xã hội chủ nghĩa và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Chủ nghĩa Mác - Lênin và đường lối, chính sách của các đảng cộng sản chỉ đạo việc xây dựng pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật và bảo vệ pháp luật; xác lập và nâng cao nhận thức khoa học về pháp luật nói chung, pháp luật xã hội chủ nghĩa nói riêng và thái độ, tình cảm pháp luật đúng đắn cho cán bộ và nhân dân, nhờ đó họ luôn luôn có được những hành vi hợp pháp trong bộ máy nhà nước và ở ngoài xã hội. Bên cạnh đó, công tác giáo dục tư tưởng, đạo đức cách mạng cũng góp phần nâng cao nhận thức và phẩm chất của cán bộ, nhân dân trong quá trình thực hiện pháp luật, củng cố và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.

- Bảo đảm về văn hóa, giáo dục: Nền văn hóa tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc, kế thừa và phát huy những giá trị của nền văn hiến các dân tộc, tiếp thu tinh hoa văn hóa nhân loại; nền giáo dục xã hội chủ nghĩa có tính nhân dân, dân tộc, khoa học, hiện đại, được thực hiện theo những nguyên lý: Học đi đôi với hành, giáo dục kết hợp với lao động sản xuất, lý luận gắn liền với thực tiễn, giáo dục nhà trường kết hợp với giáo dục gia đình và giáo dục xã hội là cơ sở để nâng cao dân trí nói chung, văn hóa pháp lý nói riêng cho cán bộ và nhân dân, làm cho họ thường xuyên có suy nghĩ đúng và hành động đúng theo những yêu cầu của pháp luật, góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trên phạm vi toàn xã hội.

- Bảo đảm về xã hội: Đó là hệ thống các quan hệ tốt đẹp giữa người với người có tính ổn định, phát triển; những hình thức và biện pháp có tính khả thi của các tổ chức xã hội và các đoàn thể quần chúng trong việc phòng ngừa và chống các vi phạm pháp luật; giáo dục, cải tạo những người làm lỡ, hòa giải những tranh chấp giữa các cá nhân công dân trong xã hội; quan tâm mọi mặt tới những người đi cải tạo về; kiểm tra, giám sát việc tôn trọng và thực hiện pháp luật trong các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và công dân.

- Bảo đảm pháp lý: Hiệu quả hoạt động pháp luật của nhà nước trong xây dựng pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật và bảo vệ pháp luật cũng góp phần to lớn vào việc củng cố và tăng cường pháp chế có hiệu quả hơn thì đối với các nước xã hội chủ nghĩa, việc cải cách toàn diện bộ máy nhà nước theo hướng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân có ý nghĩa quyết định, gồm: đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan dân cử trực tiếp, cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, kiện toàn tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan tư pháp và bổ trợ tư pháp.

CÂU HỎI THẢO LUẬN

1. Trình bày các yếu tố tác động đến pháp luật trong hành chính nhà nước?

2. Nêu các giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật trong hành chính nhà nước?

3. Quan điểm của anh (chị) về sự cần thiết tăng cường pháp chế trong hành chính nhà nước hiện nay?

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Học viện Hành chính quốc gia: Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật. NXB Giáo dục, 2007.

2. Khoa luật, Đại học quốc gia Hà Nội: Giáo trình lý luận chung về nhà nước và pháp luật. NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, 2005.

3. PGS. TS Đinh Văn Mậu: Quyền lực nhà nước và quyền công dân. NXB Chính trị quốc gia, 2003.

4. GS. TSKH Đào Trí Úc (chủ biên): Xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. NXB Chính trị quốc gia, 2005.

5. PGS. TS Nguyễn Đăng Dung: Chính phủ trong nhà nước pháp quyền. NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, 2008.

6. TS Lương Thanh Cường: Một số vấn đề lý luận về chế định pháp luật công vụ, công chức. NXB Chính trị - Hành chính, 2011.

Chuyên đề 3

QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

I. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỀM CỦA QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1. Khái niệm quyết định hành chính nhà nước

Trong hoạt động quản lý nói chung và quản lý hành chính nhà nước nói riêng, chủ thể quản lý cần phải giải quyết rất nhiều vấn đề cụ thể. Để giải quyết vấn đề đòi hỏi phải ra các quyết định. Hiểu một cách chung nhất, quyết định là giải pháp, phương án được lựa chọn để giải quyết một vấn đề (hoặc một nhóm vấn đề) trong hoạt động quản lý.

Thông thường một vấn đề trong hoạt động quản lý có nhiều phương án giải quyết, đòi hỏi chủ thể quản lý cần phải lựa chọn được phương án tối ưu. Phương án tối ưu làm cho hoạt động quản lý đáp ứng được yêu cầu tốt nhất và có khả năng đạt được hiệu quả quản lý cao nhất.

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Ngoài ra, một số hoạt động quản lý hành chính nhà nước nhất định còn được giao cho những tổ chức khác tham gia ở mức độ nhất định cùng với cơ quan hành chính nhà nước (chẳng hạn: Tổ chức chính trị - xã hội và cơ quan hành chính nhà nước thỏa thuận xây dựng văn bản liên tịch) hoặc các cơ quan nhà nước khác (không phải là cơ quan hành chính nhà nước) thực hiện quản lý hành chính nội bộ trong các cơ quan đó.

Cũng có quan điểm cho rằng, hoạt động quản lý hành chính nhà nước chỉ do các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện nên quyết định hành chính nhà nước cũng chỉ do các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Quan điểm này sẽ không bao quát được hết các hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

Hiện tại, trong các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh các lĩnh vực khác nhau, quyết định hành chính được quy định có mức độ rộng hẹp khác nhau. Chẳng hạn: trong phạm vi quy định điều chỉnh của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 thì "Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể" (Khoản 1 Điều 3). Quyết định hành chính được đề cập ở đây là loại quyết định cá biệt (cụ thể), không chỉ do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành, mà còn do cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành trong hoạt động quản lý hành chính. Trong khi đó, trong phạm vi quy định điều chỉnh của Luật Khiếu nại năm 2011 thì "Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể" (Khoản 8 Điều 2). Quyết định hành chính được đề cập ở Luật Khiếu nại là loại quyết định cá biệt (cụ thể), chỉ do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành trong hoạt động quản lý hành chính.

Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, không chỉ có các quyết định cá biệt (cụ thể - được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể) mà còn có các quyết định quy phạm (chứa các quy phạm pháp luật - đặt ra các quy tắc xử sự chung). Bên cạnh quyết định hành chính là loại quyết định bằng văn bản còn có hành vi hành chính. Có quan điểm cho rằng, quyết định hành chính gồm có quyết định hành chính bằng văn bản và quyết định hành chính bằng lời nói. Thực ra, quyết định hành chính bằng lời nói là thuộc loại hành vi hành chính.

Như vậy, có thể đưa ra định nghĩa về quyết định hành chính nhà nước như sau: Quyết định hành chính nhà nước là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, chứa đựng các quy phạm pháp luật là các quy tắc xử sự chung cho các cá nhân, cơ quan, tổ chức hoặc quyết định về một vấn đề cụ thể được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

2. Đặc điểm của quyết định hành chính nhà nước

Quyết định hành chính nhà nước có các đặc điểm sau:

Một là, quyết định hành chính nhà nước là văn bản được ban hành để thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước không thể thiếu việc ban hành quyết định hành chính nhà nước. Để thực hiện một hoạt động quản lý hành chính nhà nước đòi hỏi cần phải thực hiện rất nhiều hoạt động cụ thể khác nhau như: xác định mục tiêu, lập kế hoạch, ban hành quyết định hành chính nhà nước, tổ chức thực hiện quyết định hành chính nhà nước, thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo,... Việc ban hành các quyết định hành chính nhà nước là các văn bản chứa đựng các quy tắc xử sự cho các cá nhân, tổ chức tham gia các quan hệ xã hội thuộc lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; quy định hoặc áp dụng biện pháp giải quyết một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Nếu thiếu các quyết định hành chính nhà nước thì hoạt động quản lý hành chính nhà nước không thể thực hiện được.

Hai là, quyết định hành chính nhà nước chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước ban hành.

Cơ quan hành chính nhà nước được thành lập để thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Đây là chức năng của cơ quan hành chính nhà nước. So với các cơ quan nhà nước khác, cơ quan hành chính nhà nước có số lượng nhiều nhất. Ngoài những quyết định hành chính nhà nước chứa đựng các quy phạm pháp luật do một số cơ quan hoặc người có thẩm quyền ban hành, các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đều ban hành các quyết định hành chính cá biệt để giải quyết nhiều nội dung công việc cụ thể của từng cơ quan hành chính nhà nước. Cho nên, số lượng các quyết định hành chính nhà nước được ban hành bởi các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước là rất lớn.

Các cơ quan nhà nước, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước, tổ chức đó trong những trường hợp nhất định cũng ban hành hoặc tham gia ban hành các quyết định hành chính nhà nước. Các cơ quan nhà nước khác (ngoài cơ quan hành chính nhà nước) ban hành các quyết định hành chính nhà nước để thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong nội bộ các cơ quan đó. Chẳng hạn: Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước,... ban hành các quyết định về tuyển dụng, bổ nhiệm, thuyên chuyển, khen thưởng, kỷ luật công chức....

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội có quyền cùng với Chính phủ ban hành nghị quyết liên tịch. Trong trường hợp này, nghị quyết liên tịch liên quan đến hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

Ba là, quyết định hành chính nhà nước bao gồm quyết định hành chính quy phạm và quyết định hành chính cá biệt, trong đó chủ yếu là các quyết định hành chính cá biệt.

Có những quyết định hành chính quy phạm như: nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng, thông tư của Bộ trưởng, quyết định của Ủy ban nhân dân,... Còn các quyết định hành chính cá biệt gắn với tất cả các cơ quan thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Ngay trong một cơ quan hành chính nhà nước, số lượng các quyết định hành chính cá biệt do cơ quan đó ban hành là rất nhiều để giải quyết nhiều công việc cụ thể khác nhau. Cho nên, so với các quyết định hành chính quy phạm thì số lượng các quyết định hành chính cá biệt là nhiều hơn và chủ yếu.

3. Vai trò của quyết định hành chính nhà nước

Quyết định hành chính nhà nước có các vai trò sau:

- Cụ thể hóa các đạo luật của Quốc hội và các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.

- Cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ tổ chức thực thi các đạo luật của Quốc hội và các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Để thực hiện nhiệm vụ quan trọng này, theo quy định của pháp luật, cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền lập quy - quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật mang tính dưới luật. Các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước quy định chi tiết việc thực thi các đạo luật của Quốc hội và các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Với vai trò quan trọng này nên trong nhiều trường hợp nếu thiếu các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước thì các đạo luật của Quốc hội và các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên khó có thể thực thi trong cuộc sống. Ví dụ: Nghị định của Chính phủ được ban hành để: "Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước" (Khoản 1 Điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008) hoặc Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để: "Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ" (Khoản 1 Điều 16 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008).

- Điều chỉnh, quy định hoặc áp dụng biện pháp giải quyết một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

Văn bản quy phạm pháp luật chứa các quy tắc xử sự nên có chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội. Các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ít hoặc nhiều đều tham gia vào việc điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Có những trường hợp, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước còn đặt ra các quy phạm pháp luật mới trong trường hợp chưa đủ điều kiện để xây dựng luật của Quốc hội hoặc pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Chẳng hạn: "Nghị định của Chính phủ được ban hành để: "Quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội" (Khoản 4, Điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008).

Với chức năng của quản lý hành chính nhà nước, quyết định hành chính nhà nước quy định hoặc áp dụng biện pháp giải quyết một vấn đề cụ thể. Vai trò này của quyết định hành chính nhà nước rất quan trọng và gắn liền với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, để tổ chức thực hiện trong thực tiễn các hoạt động quản lý cụ thể, thường xuyên. Ví dụ: Quyết định của Thủ tướng Chính phủ được ban hành để quy định: "Biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên Chính phủ; kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước" (Khoản 2 Điều 15 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008) hoặc "Quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi, đất đai,..." (b).

Bên cạnh các quyết định hành chính quy phạm, các quyết định hành chính cá biệt là rất phổ biến. Các quyết định hành chính cá biệt là các quyết định áp dụng pháp luật - quy định hoặc áp dụng biện pháp giải quyết những vấn đề rất cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

- Góp phần tạo sự nề nếp trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

Mỗi quyết định hành chính nhà nước chứa đựng trong đó những mệnh lệnh mang tính quyền lực nhà nước. Cho nên, quyết định hành chính nhà nước là công cụ quan trọng để chủ thể quản lý thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Đối tượng quản lý nhà nước có nghĩa vụ chấp hành, phục tùng. Có rất nhiều loại quyết định quản lý hành chính nhà nước và nhiều quyết định quản lý hành chính cụ thể. Việc ban hành các quyết định hành chính nhà nước phải tuân theo nguyên tắc để bảo đảm tính hệ thống của các quyết định hành chính nhà nước và tính hệ thống trong mối quan hệ với văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên khác. Cụ thể là: các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước phải phù hợp với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật; văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân còn phải phù hợp với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Các quyết định hành chính cá biệt được ban hành phải bảo đảm căn cứ, không trái với các quy định của pháp luật. Tất cả các quyết định hành chính nhà nước được ban hành bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý, không trái với các quy định của pháp luật sẽ góp phần quan trọng tạo sự nề nếp trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

- Góp phần duy trì sự ổn định và thúc đẩy sự phát triển các lĩnh vực trong đời sống xã hội.

Các quyết định hành chính nhà nước có vai trò điều chỉnh các quan hệ xã hội, quy định hoặc áp dụng các biện pháp để giải quyết một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Nên khi các quyết định hành chính nhà nước được ban hành không trái với các quy định của pháp luật, phù hợp với thực tiễn khách quan sẽ có vai trò tác động tích cực đối với đời sống xã hội, góp phần quan trọng để duy trì sự ổn định và thúc đẩy sự phát triển các lĩnh vực trong đời sống xã hội.

II. PHÂN LOẠI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Quyết định hành chính nhà nước có rất nhiều loại và việc phân loại có nhiều tiêu chí khác nhau. Có thể phân loại quyết định hành chính nhà nước theo hai tiêu chí cơ bản say đây:

1. Phân loại theo tính chất pháp lý

Quyết định hành chính nhà nước gồm hai loại sau:

- Quyết định hành chính quy phạm gồm: Các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành hoặc do cơ quan, tổ chức khác ban hành có mang tính chất hành chính nhà nước, được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 như: nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân.

- Quyết định hành chính cá biệt gồm: Các quyết định cá biệt của những người có thẩm quyền cụ thể trong quản lý hành chính nhà nước như: Quyết định về tuyển dụng, bổ nhiệm, thuyên chuyển, nâng lương, khen thưởng, kỷ luật công chức,...

2. Phân loại theo chủ thể ban hành

Quyết định hành chính nhà nước do rất nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành. Có chủ thể chỉ có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính quy phạm, có chủ thể chỉ có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính cá biệt, còn có chủ thể vừa có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính quy phạm vừa có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính cá biệt. Quyết định hành chính nhà nước do các chủ thể có thẩm quyền ban hành như:

- Chính phủ ban hành nghị định;

- Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định quy phạm, quyết định hành chính cá biệt;

- Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư và các quyết định hành chính cá biệt;

- Ủy ban nhân dân ban hành các quyết định hành chính quy phạm là: quyết định, chỉ thị;

- Chủ tịch Ủy ban nhân dân ban hành các quyết định hành chính cá biệt;

- Giám đốc sở ban hành các quyết định hành chính cá biệt;

- ...

III. CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1. Yêu cầu về tính hợp pháp

Yêu cầu hợp pháp là yêu cầu trước hết đối với một quyết định hành chính nhà nước. Yêu cầu hợp pháp để bảo đảm quyết định hành chính nhà nước có giá trị pháp lý, hay nói cách khác một quyết định hành chính nhà nước chỉ có hiệu lực thi hành khi nó hợp pháp. Yêu cầu về tính hợp pháp của quyết định hành chính nhà nước phải đáp ứng được tất cả các yêu cầu cụ thể sau đây:

Thứ nhất, quyết định hành chính nhà nước được ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của pháp luật; không trái với Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các quy định của cơ quan nhà nước cấp trên. Quyết định hành chính nhà nước được ban hành không phù hợp với nội dung và mục đích của pháp luật; trái với Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các quy định của cơ quan nhà nước cấp trên sẽ không có giá trị pháp lý.

Thứ hai, quyết định hành chính nhà nước được ban hành trong phạm vi thẩm quyền được pháp luật quy định của chủ thể ban hành quyết định hành chính nhà nước. Các cơ quan hoặc người có thẩm quyền không được ban hành những quyết định hành chính không đúng thẩm quyền, vượt quá phạm vi thẩm quyền hoặc không ban hành quyết định hành chính nhà nước theo thẩm quyền khi cần phải ban hành quyết định hành chính nhà nước.

Thứ ba, quyết định hành chính nhà nước phải bảo đảm ban hành theo đúng trình tự, thủ tục, hình thức được pháp luật quy định. Việc vi phạm các quy định về trình tự, thủ tục ban hành cũng làm cho quyết định hành chính không có giá trị pháp lý.

2. Yêu cầu về tính hợp lý

Tiếp sau yêu cầu về tính hợp pháp, quyết định hành chính nhà nước cần phải bảo đảm yêu cầu hợp lý. Đây là yêu cầu quan trọng, gắn liền với hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Để bảo đảm tính khả thi và tính hiệu quả, quyết định hành chính nhà nước phải đáp ứng yêu cầu về tính hợp lý. Yêu cầu về tính hợp lý của quyết định hành chính nhà nước phải đáp ứng được các yêu cầu cụ thể sau đây:

Thứ nhất, quyết định hành chính nhà nước phải phù hợp với thực tiễn khách quan của các mối quan hệ cụ thể trong xã hội. Mỗi lĩnh vực nói chung và từng mối quan hệ cụ thể nói riêng trong mỗi lĩnh vực đều có những đặc điểm, yêu cầu riêng đòi hỏi khi ban hành quyết định hành chính cần phải tính đến để bảo đảm tính khả thi, hiệu quả của quyết định hành chính nhà nước. Cho nên, quyết định hành chính nhà nước, đặc biệt là các quyết định hành chính cá biệt phải có tính cụ thể, phù hợp với từng vấn đề và với các đối tượng thực hiện. Quyết định cần xác định cụ thể các nhiệm vụ, thời hạn, chủ thể, phương tiện để thực hiện. Thực hiện được điều này cũng có nghĩa rằng các chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính nhà nước đã giải quyết những vấn đề xã hội một cách khách quan, khoa học, tránh tùy tiện, chủ quan duy ý chí.

Thứ hai, quyết định hành chính nhà nước được ban hành phải xuất phát từ chính lợi ích thiết thực của người dân; đồng thời cần phải bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, tập thể và người dân. Lợi ích của người dân không tách rời lợi ích của Nhà nước và tập thể. Lợi ích của Nhà nước và tập thể là lợi ích chung cần phải được bảo đảm để bảo đảm lợi ích riêng của người dân.

Thứ ba, quyết định hành chính nhà nước cần phải được xem xét hiệu quả không chỉ về kinh tế mà cả về chính trị - xã hội, cả mục tiêu trước mắt và lâu dài, giữa hiệu quả trực tiếp và gián tiếp, kết quả ngắn hạn và kết quả dài hạn hoặc kết quả cuối cùng.

Thứ tư, quyết định hành chính nhà nước phải bảo đảm kỹ thuật xây dựng và ban hành quyết định, tức là trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành; ngôn ngữ, văn phong, cách trình bày phải rõ ràng, ngắn ngọn, dễ hiểu, chính xác, không đa nghĩa.

IV. QUY TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1. Quy trình xây dựng, ban hành quyết định hành chính nhà nước của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ

1.1. Quy trình xây dựng, ban hành nghị định của Chính phủ

a) Bước 1: Lập chương trình xây dựng nghị định

Văn phòng Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp và các cơ quan có liên quan lập dự kiến chương trình xây dựng nghị định hằng năm của Chính phủ trên cơ sở đề nghị của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Văn phòng Chính phủ lập dự kiến chương trình xây dựng nghị định của Chính phủ và gửi đến các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ để lấy ý kiến, đồng thời đăng tải dự kiến chương trình trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia góp ý kiến.

Dự kiến chương trình xây dựng nghị định dựa trên các căn cứ sau đây:

- Nhằm triển khai thực hiện luật, pháp lệnh và thực hiện thẩm quyền của Chính phủ;

- Nhằm giải quyết vấn đề xã hội và đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, thực hiện các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân;

- Bảo đảm tính đồng bộ, tính thống nhất của hệ thống pháp luật;

- Bảo đảm tính khả thi của chương trình;

- Bảo đảm các điều kiện soạn thảo và thi hành văn bản.

Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thể gửi kiến nghị xây dựng nghị định đến bộ, cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực bằng văn bản hoặc thông qua Trang thông tin điện tử của các cơ quan này. Trong trường hợp không xác định được địa chỉ cụ thể thì cơ quan, tổ chức, cá nhân gửi kiến nghị đến Văn phòng Chính phủ; Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm gửi kiến nghị đến bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan. Kiến nghị xây dựng nghị định của cơ quan, tổ chức, cá nhân phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản, dự kiến những nội dung chính của văn bản.

Chính phủ thông qua chương trình xây dựng nghị định hằng năm. Thủ tướng Chính phủ phân công bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo dự thảo nghị định.

b) Bước 2: Soạn thảo nghị định

Cơ quan chủ trì soạn thảo thành lập Ban soạn thảo nghị định. Ban soạn thảo gồm Trưởng ban là đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo và các thành viên là đại diện cơ quan thẩm định, đại diện cơ quan, tổ chức hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học. Ban soạn thảo chịu trách nhiệm về chất lượng và tiến độ soạn thảo dự thảo nghị định trước cơ quan chủ trì soạn thảo.

Trưởng ban soạn thảo thành lập Tổ biên tập để giúp việc cho Ban soạn thảo và thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công của Ban soạn thảo.

Ban soạn thảo hoạt động theo các nguyên tắc sau đây:

- Hoạt động theo chế độ thảo luận tập thể;

- Bảo đảm tính minh bạch, tính khách quan và khoa học;

- Đề cao trách nhiệm của Trưởng Ban soạn thảo, thành viên Ban soạn thảo, cơ quan, tổ chức có thành viên trong Ban soạn thảo;

- Bảo đảm sự phối hợp giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan, tổ chức hữu quan;

- Bảo đảm sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học.

c) Bước 3: Lấy ý kiến đối với dự thảo nghị định

Trong quá trình soạn thảo dự thảo nghị định, cơ quan chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; nêu những vấn đề cần xin ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến góp ý; đăng tải toàn văn dự thảo trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến.

Việc lấy ý kiến về dự thảo có thể bằng hình thức lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo để góp ý, tổ chức hội thảo, thông qua Trang thông tin điện tử của Chính phủ, của cơ quan chủ trì soạn thảo hoặc các phương tiện thông tin đại chúng.

Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý. Ý kiến tham gia phải được tổng hợp theo các nhóm đối tượng sau đây:

- Các cơ quan quản lý nhà nước;

- Các chuyên gia, nhà khoa học;

- Các hội, hiệp hội, doanh nghiệp;

- Các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản;

- Các đối tượng khác (nếu có).

d) Bước 4: Thẩm định dự thảo nghị định

Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự thảo nghị định trước khi trình Chính phủ. Đối với dự thảo nghị định có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực hoặc do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập Hội đồng thẩm định, bao gồm đại diện các cơ quan hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học.

Trong trường hợp cần thiết, cơ quan thẩm định yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo báo cáo những vấn đề thuộc nội dung dự thảo nghị định; tự mình hoặc cùng cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức khảo sát thực tế về những vấn đề thuộc nội dung của dự thảo nghị định. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho việc thẩm định dự thảo nghị định.

Báo cáo thẩm định phải được gửi đến cơ quan chủ trì soạn thảo trong thời hạn chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày cơ quan thẩm định nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu ý kiến thẩm định, chỉnh lý dự thảo nghị định để trình Chính phủ.

đ) Bước 5: Chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo nghị định trước khi trình Chính phủ

Trong trường hợp còn có ý kiến khác nhau giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ về những vấn đề lớn thuộc nội dung của dự thảo nghị định thì Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ triệu tập cuộc họp gồm đại diện lãnh đạo của cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp, lãnh đạo của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có liên quan để giải quyết trước khi trình Chính phủ xem xét, quyết định. Căn cứ vào ý kiến tại cuộc họp này, cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp với các cơ quan có liên quan tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo để trình Chính phủ.

e) Bước 6: Xem xét, thông qua dự thảo nghị định

Tùy theo tính chất và nội dung của dự thảo nghị định, Chính phủ có thể xem xét, thông qua tại một hoặc hai phiên họp của Chính phủ theo trình tự sau đây:

- Đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo thuyết trình về dự thảo;

- Đại diện Văn phòng Chính phủ nêu những vấn đề cần thảo luận;

- Đại diện cơ quan, tổ chức tham dự phiên họp phát biểu ý kiến;

- Chính phủ thảo luận.

Cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp với Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và các cơ quan có liên quan chỉnh lý dự thảo theo ý kiến của Chính phủ;

- Chính phủ biểu quyết thông qua dự thảo nghị định.

Trong trường hợp dự thảo chưa được thông qua thì Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo về những vấn đề cần phải chỉnh lý và ấn định thời gian trình lại dự thảo, đồng thời giao cơ quan chủ trì soạn thảo hoàn thiện dự thảo để trình Chính phủ xem xét, thông qua;

- Thủ tướng Chính phủ ký nghị định.

1.2. Quy trình xây dựng, ban hành quyết định của Thủ tướng Chính phủ

a) Bước 1: Soạn thảo quyết định

Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm soạn thảo dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ theo sự phân công của Thủ tướng Chính phủ.

Cơ quan được giao chủ trì soạn thảo tổ chức tổng kết tình hình thi hành pháp luật; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội; nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan đến nội dung của dự thảo; chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự thảo; tổ chức lấy ý kiến; chuẩn bị tờ trình và tài liệu có liên quan đến dự thảo.

Trong quá trình soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo có thể huy động sự tham gia của viện nghiên cứu, trường đại học, hội, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan hoặc các chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện và năng lực vào việc tổng kết, đánh giá tình hình thi hành pháp luật; rà soát, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; khảo sát, điều tra xã hội học; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến dự thảo; tập hợp, nghiên cứu so sánh tài liệu, điều ước quốc tế có liên quan đến dự thảo.

Cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức soạn thảo quyết định với sự tham gia của đại diện Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và các cơ quan, tổ chức hữu quan.

b) Bước 2: Lấy ý kiến dự thảo quyết định

Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm đăng tải toàn văn dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan soạn thảo trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến. Tùy theo tính chất và nội dung của dự thảo, cơ quan soạn thảo gửi dự thảo lấy ý kiến của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có liên quan.

Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nêu rõ vấn đề cần lấy ý kiến phù hợp với từng đối tượng và địa chỉ tiếp nhận ý kiến; tổng hợp, tiếp thu, giải trình nội dung các ý kiến đóng góp; đăng tải trên Trang thông tin điện tử của cơ quan mình văn bản tiếp thu hoặc giải trình các ý kiến và dự thảo đã được tiếp thu, chỉnh lý.

c) Bước 3: Thẩm định dự thảo quyết định

Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ; Báo cáo thẩm định phải được gửi đến cơ quan soạn thảo chậm nhất là mười ngày, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định.

d) Bước 4: Chỉnh lý dự thảo và báo cáo dự thảo quyết định

Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu ý kiến của cơ quan thẩm định, ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân để chỉnh lý dự thảo và báo cáo Thủ tướng Chính phủ.

Sau khi Thủ tướng Chính phủ cho ý kiến về dự thảo quyết định, cơ quan chủ trì soạn thảo chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo, trình Thủ tướng Chính phủ ký ban hành.

đ) Bước 5: Ký ban hành quyết định

Thủ tướng Chính phủ xem xét và ký ban hành quyết định.

2. Quy trình xây dựng, ban hành quyết định hành chính nhà nước của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Quy trình xây dựng, ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được thực hiện như sau:

a) Bước 1: Soạn thảo thông tư

Dự thảo thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phân công và chỉ đạo đơn vị trực thuộc bộ, cơ quan ngang bộ soạn thảo.

Đơn vị được giao chủ trì soạn thảo có trách nhiệm phối hợp với tổ chức pháp chế và các đơn vị liên quan tổng kết tình hình thi hành pháp luật; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội trong lĩnh vực liên quan đến dự thảo; nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan; chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự thảo; tổ chức lấy ý kiến; chuẩn bị tờ trình và tài liệu có liên quan đến dự thảo.

Trong quá trình soạn thảo, đơn vị chủ trì soạn thảo có thể huy động sự tham gia của viện nghiên cứu, trường đại học, hội, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan hoặc các chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện và năng lực vào việc tổng kết, đánh giá tình hình thi hành pháp luật; rà soát đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; khảo sát, điều tra xã hội học; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội có liên quan đến nội dung dự thảo; tập hợp, nghiên cứu so sánh tài liệu, điều ước quốc tế có liên quan đến dự thảo.

b) Bước 2: Lấy ý kiến dự thảo thông tư

Dự thảo thông tư được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến. Tùy theo tính chất và nội dung của dự thảo, dự thảo thông tư được gửi lấy ý kiến của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có liên quan.

c) Bước 3: Thẩm định dự thảo thông tư

Tổ chức pháp chế của bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm thẩm định dự thảo thông tư do các đơn vị khác thuộc bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo.

d) Bước 4: Chỉnh lý dự thảo và báo cáo dự thảo thông tư

Đơn vị được phân công soạn thảo chủ trì, phối hợp với các đơn vị có liên quan nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định và ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân để chỉnh lý dự thảo và báo cáo Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

đ) Bước 5: Ký ban hành thông tư

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ xem xét và ký ban hành thông tư.

3. Quy trình xây dựng, ban hành quyết định hành chính nhà nước của Ủy ban nhân dân các cấp

3.1. Quy trình xây dựng, ban hành quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

a) Bước 1: Lập chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị hằng năm của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được xây dựng căn cứ vào đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp.

Văn phòng Ủy ban nhân dân chủ trì, phối hợp với cơ quan tư pháp lập dự kiến chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân để trình Ủy ban nhân dân quyết định tại phiên họp tháng một hằng năm của Ủy ban nhân dân.

Chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị phải xác định tên văn bản, thời điểm ban hành, cơ quan soạn thảo văn bản. Trong trường hợp cần thiết, Ủy ban nhân dân quyết định điều chỉnh chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị.

b) Bước 2: Soạn thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Tùy theo tính chất và nội dung của quyết định, chỉ thị, Ủy ban nhân dân tổ chức việc soạn thảo hoặc phân công cơ quan soạn thảo quyết định, chỉ thị.

Cơ quan soạn thảo có nhiệm vụ: khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương; nghiên cứu đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp và thông tin, tư liệu có liên quan đến dự thảo; xây dựng dự thảo và tờ trình dự thảo quyết định, chỉ thị; xác định văn bản, điều, khoản, điểm của văn bản dự kiến sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ; tổng hợp, nghiên cứu tiếp thu ý kiến và chỉnh lý dự thảo quyết định, chỉ thị.

c) Bước 3: Lấy ý kiến dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo quyết định, chỉ thị, cơ quan soạn thảo tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quyết định, chỉ thị.

Cơ quan, tổ chức hữu quan được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản trong thời hạn năm ngày, kể từ ngày nhận được dự thảo quyết định, chỉ thị.

Trong trường hợp lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quyết định, chỉ thị thì cơ quan lấy ý kiến có trách nhiệm xác định những vấn đề cần lấy ý kiến, địa chỉ nhận ý kiến và dành ít nhất bảy ngày, kể từ ngày tổ chức lấy ý kiến để các đối tượng được lấy ý kiến góp ý vào dự thảo quyết định, chỉ thị.

d) Bước 4: Thẩm định dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải được cơ quan tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi trình Ủy ban nhân dân. Chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày Ủy ban nhân dân họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị đến cơ quan tư pháp để thẩm định.

Chậm nhất là bảy ngày trước ngày Ủy ban nhân dân họp, cơ quan tư pháp gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo.

đ) Bước 5: Xem xét, thông qua dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Việc xem xét, thông qua dự thảo quyết định, chỉ thị tại phiên họp Ủy ban nhân dân được tiến hành theo trình tự sau đây:

- Đại diện cơ quan soạn thảo trình bày dự thảo quyết định, chỉ thị;

- Đại diện cơ quan tư pháp trình bày báo cáo thẩm định;

Ủy ban nhân dân thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo quyết định, chỉ thị.

Dự thảo quyết định, chỉ thị được thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên Ủy ban nhân dân biểu quyết tán thành. Chủ tịch Ủy ban nhân dân thay mặt Ủy ban nhân dân ký ban hành quyết định, chỉ thị.

3.2. Quy trình xây dựng, ban hành quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện

a) Bước 1: Soạn thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện

Dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện do Chủ tịch Ủy ban nhân dân phân công và trực tiếp chỉ đạo cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân soạn thảo. Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm xây dựng dự thảo và tờ trình dự thảo quyết định, chỉ thị.

Căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo quyết định, chỉ thị, cơ quan soạn thảo tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quyết định, chỉ thị.

Cơ quan, tổ chức hữu quan được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản trong thời hạn ba ngày, kể từ ngày nhận được dự thảo quyết định, chỉ thị. Trong trường hợp lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quyết định, chỉ thị thì cơ quan lấy ý kiến có trách nhiệm xác định những vấn đề cần lấy ý kiến, địa chỉ nhận ý kiến và dành ít nhất năm ngày, kể từ ngày tổ chức lấy ý kiến để các đối tượng được lấy ý kiến góp ý vào dự thảo quyết định, chỉ thị.

b) Bước 2: Thẩm định dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện

Dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện phải được cơ quan tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi trình Ủy ban nhân dân. Chậm nhất là mười ngày trước ngày Ủy ban nhân dân họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị đến cơ quan tư pháp để thẩm định.

Chậm nhất là bảy ngày trước ngày Ủy ban nhân dân họp, cơ quan tư pháp gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo.

c) Bước 3: Xem xét, thông qua dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện

Việc xem xét, thông qua dự thảo quyết định, chỉ thị tại phiên họp Ủy ban nhân dân được tiến hành theo trình tự sau đây:

- Đại diện cơ quan soạn thảo trình bày dự thảo quyết định, chỉ thị;

- Đại diện cơ quan tư pháp trình bày báo cáo thẩm định;

- Ủy ban nhân dân thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo quyết định, chỉ thị.

Dự thảo quyết định, chỉ thị được thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên Ủy ban nhân dân biểu quyết tán thành.

Chủ tịch Ủy ban nhân dân thay mặt Ủy ban nhân dân ký ban hành quyết định, chỉ thị.

3.3. Quy trình xây dựng, ban hành quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp xã

a) Bước 1: Soạn thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp xã

Dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp xã do Chủ tịch Ủy ban nhân dân phân công và chỉ đạo việc soạn thảo.

Căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo quyết định, chỉ thị, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tổ chức việc lấy ý kiến và tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan, của nhân dân tại các thôn, làng, ấp, bản, phum, sóc, tổ dân phố và chỉnh lý dự thảo quyết định, chỉ thị.

b) Bước 2: Xem xét, thông qua dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp xã

Tổ chức, cá nhân được phân công soạn thảo gửi tờ trình, dự thảo quyết định, chỉ thị, bản tổng hợp ý kiến và các tài liệu có liên quan đến các thành viên Ủy ban nhân dân chậm nhất là ba ngày trước ngày Ủy ban nhân dân họp.

Việc xem xét, thông qua dự thảo quyết định, chỉ thị tại phiên họp Ủy ban nhân dân được tiến hành theo trình tự sau đây:

- Đại diện tổ chức, cá nhân được phân công soạn thảo trình bày dự thảo quyết định, chỉ thị;

- Ủy ban nhân dân thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo quyết định, chỉ thị.

Dự thảo quyết định, chỉ thị được thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên Ủy ban nhân dân biểu quyết tán thành.

Chủ tịch Ủy ban nhân dân thay mặt Ủy ban nhân dân ký ban hành quyết định, chỉ thị.

3.4. Quy trình xây dựng, ban hành quyết định hành chính nhà nước liên tịch

a) Quy trình xây dựng, ban hành nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội gồm:

- Dự thảo nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội do Chính phủ phân công cơ quan chủ trì soạn thảo.

- Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổ chức soạn thảo dự thảo.

- Dự thảo nghị quyết liên tịch được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của cơ quan chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến.

- Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến góp ý để chỉnh lý dự thảo.

- Dự thảo nghị quyết liên tịch được thông qua khi có sự thống nhất ý kiến của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ban hành nghị quyết liên tịch.

- Thủ tướng Chính phủ và người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội cùng ký nghị quyết liên tịch.

b) Quy trình xây dựng, ban hành nghị quyết liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ gồm:

- Dự thảo thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thỏa thuận, phân công cơ quan chủ trì soạn thảo.

Cơ quan được giao chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổ chức tổng kết tình hình thi hành pháp luật; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội; nghiên cứu thông tin tư liệu có liên quan đến nội dung của dự thảo; chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự thảo; tổ chức lấy ý kiến; chuẩn bị tờ trình và tài liệu có liên quan đến dự thảo.

- Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổ chức soạn thảo dự thảo.

Trong quá trình soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo có thể huy động sự tham gia của viện nghiên cứu, trường đại học, hội, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan hoặc các chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện và năng lực vào việc tổng kết, đánh giá tình hình thi hành pháp luật; rà soát, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; khảo sát, điều tra xã hội học; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội; nghiên cứu so sánh tài liệu, điều ước quốc tế có liên quan đến dự thảo.

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo thông tư liên tịch tổ chức soạn thảo với sự tham gia của đại diện các đơn vị chuyên môn, tổ chức pháp chế thuộc bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo, đại diện cơ quan phối hợp ban hành văn bản và các cơ quan, tổ chức có liên quan.

- Dự thảo thông tư liên tịch được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của cơ quan chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến.

- Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu ý kiến góp ý để chỉnh lý dự thảo.

Tổ chức pháp chế của cơ quan chủ trì soạn thảo chủ trì, phối hợp với tổ chức pháp chế của cơ quan đồng ban hành văn bản thẩm định dự thảo thông tư liên tịch.

Cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để hoàn chỉnh dự thảo và hồ sơ trước khi trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đồng ký ban hành.

- Dự thảo thông tư liên tịch được thông qua khi có sự thống nhất ý kiến của các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có thẩm quyền ban hành thông tư liên tịch.

- Các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ cùng ký thông tư liên tịch.

CÂU HỎI THẢO LUẬN

1. Phân tích tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính nhà nước?

2. Thế nào là tính khả thi của quyết định hành chính nhà nước? Tính hợp pháp, hợp lý có ảnh hưởng như thế nào đến tính khả thi của một quyết định hành chính nhà nước?

3. Anh (chị) hãy nêu các nguyên tắc trong hoạt động xây dựng, ban hành quyết định hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay? Phân tích vai trò của nguyên tắc bảo đảm tính khách quan trong việc xây dựng, ban hành quyết định hành chính nhà nước?

4. Anh (chị) hãy trình bày vai trò của Chính phủ trong việc xây dựng, ban hành quyết định hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay?

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Khoa Luật, Đại học tổng hợp Hà Nội: Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật. NXB Chính trị quốc gia, 1993.

2. Trường Đại học Luật Hà Nội: Giáo trình Luật hành chính Việt Nam. NXB Công an nhân dân, 2007.

3. Khoa học tổ chức và quản lý - một số vấn đề lý luận và thực tiễn. NXB Thống kê, 1999.

4. Học viện Hành chính: Giáo trình Thẩm quyền hành chính nhà nước. NXB Khoa học kỹ thuật, 2011.

5. Hiệu lực của văn bản pháp luật - những vấn đề lý luận và thực tiễn. NXB Chính trị quốc gia, 2005.

6. Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam. NXB Chính trị quốc gia, 2001.

7. Kiểm soát quyền lực nhà nước - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay. NXB Chính trị quốc gia, 2008.

Chuyên đề 4

TỔNG QUAN VỀ CHÍNH SÁCH CÔNG

I. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CHÍNH SÁCH CÔNG

1. Quan niệm về chính sách công

Khoa học chính sách ra đời muộn hơn các khoa học khác và chỉ thực sự phát triển rộng rãi ở các nước trên thế giới sau những năm 1950. Người đầu tiên sáng lập ra khoa học chính sách là Harold Lasswell và các học giả khác ở Mỹ và Anh. Sau này khoa học chính sách dần dần thay thế các nghiên cứu chính trị truyền thống, đặc biệt là hợp nhất giữa nghiên cứu lý thuyết và thực tiễn hoạt động chính trị. Chính vì sự phong phú của các phương diện hoạt động chính trị nên các học giả đã đề cập đến khái niệm về chính sách công dưới nhiều cách tiếp cận khác nhau. Cho dù tiếp cận theo nhiều cách khác nhau, nhưng các khái niệm đều thống nhất cho rằng chính sách công bắt nguồn từ những "quyết định" của nhà nước và dùng để giải quyết những vấn đề chung vì lợi ích của đời sống cộng đồng.

Thomas Dye đưa ra một định nghĩa ngắn gọn về chính sách công là: "bất kỳ những gì mà nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm"1. Khái niệm về chính sách công của William Jenkins cụ thể hơn so với định nghĩa trên: Theo ông, chính sách công là "một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau được ban hành bởi một nhà hoạt động chính trị hoặc một nhóm các nhà hoạt động chính trị liên quan đến lựa chọn các mục tiêu và các phương tiện để đạt mục tiêu trong một tình huống cụ thể thuộc phạm vi thẩm quyền của họ"^[2]. Còn James Anderson đưa ra một định nghĩa chung hơn, mô tả chính sách như là "một đường lối hành động có mục đích được ban hành bởi một nhà hoạt động hoặc một nhóm các nhà hoạt động để giải quyết một vấn đề phát sinh hoặc vấn đề quan tâm"^[3].

Tuy có những giới hạn nhất định, nhưng các định nghĩa trên đều tập trung mô tả nội hàm của chính sách công và cũng chỉ cho thấy việc nghiên cứu chính sách công trong một lĩnh vực cụ thể là công việc khó khăn, không thể chỉ hoàn thành một cách đơn giản bằng việc xem xét các tài liệu chính thức về việc ban hành quyết định của nhà nước được thể hiện dưới các hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên cũng phải thấy rằng, những văn bản quản lý nhà nước lại là nguồn thông tin quan trọng để các nhà chính trị xây dựng mục tiêu và biện pháp của chính sách công, nhất là khi tiến hành các lựa chọn cụ thể và lựa chọn tiềm năng.

Trên cơ sở tham khảo các cách tiếp cận khác nhau về chính sách công, có thể đi đến một định nghĩa: Chính sách công là định hướng hành động do nhà nước lựa chọn để giải quyết những vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng phù hợp với thái độ chính trị trong mỗi thời kỳ nhằm giữ cho xã hội phát triển theo định hướng.

2. Vai trò của chính sách công trong quản lý nhà nước

Để thực hiện mục tiêu phát triển, nhà nước dùng chính sách làm công cụ chủ yếu để giải quyết những vấn đề công nhằm thúc đẩy các quá trình kinh tế - xã hội theo định hướng. Vai trò của chính sách công được thể hiện trên những khía cạnh dưới đây:

- Vai trò định hướng cho các hoạt động kinh tế - xã hội. Do chính sách thể hiện thái độ ứng xử của nhà nước trước một vấn đề công, nên nội dung giải pháp trong chính sách xác định rõ xu thế tác động của nhà nước lên các đối tượng xã hội để họ hành động đạt đến những giá trị tương lai mà nhà nước dự kiến. Giá trị đó phản ánh mong muốn của nhà nước trong mối quan hệ với những nhu cầu cơ bản của đời sống xã hội. Nếu các chủ thể của quá trình kinh tế - xã hội hoạt động theo mục tiêu chính sách đề ra, cũng có nghĩa là đã đồng thuận thực hiện mục tiêu phát triển chung của nhà nước. Cùng với mục tiêu, các biện pháp chính sách cũng có vai trò định hướng cho cách thức hành động của các chủ thể trong nền kinh tế - xã hội.

- Vai trò khuyến khích và hỗ trợ các hoạt động kinh tế - xã hội theo định hướng. Muốn đạt các mục tiêu phát triển trong chính sách, nhà nước phải ban hành nhiều giải pháp, trong đó có những giải pháp mang tính khuyến khích sự tham gia của các chủ thể trong xã hội như miễn giảm thuế, vay vốn với lãi suất thấp, cải cách thủ tục hành chính, cho thuê đất với điều kiện ưu đãi, trợ cấp các nguồn lực, v.v. Tác động theo định hướng này sẽ không tạo nên sự gò bó, bắt buộc, mà chỉ mang tính khuyến khích, nghĩa là thúc đẩy các chủ thể tham gia hành động thực hiện những mục tiêu định hướng. Ví dụ, chính sách khuyến khích đầu tư trong nước và thu hút đầu tư nước ngoài vào Việt nam có chứa đựng nhiều giải pháp khuyến khích các chủ thể trong và ngoài nước bỏ vốn đầu tư vào các hoạt động sản xuất kinh doanh có lợi. Hoặc các giải pháp "khuyến nông" trong chính sách phát triển nông nghiệp, v.v.

- Phát huy những mặt tốt của thị trường, đồng thời khắc phục những hạn chế do chính thị trường gây ra. Trong kinh tế thị trường, quy luật cạnh tranh và các quy luật khác của thị trường đã thúc đẩy mọi chủ thể xã hội đầu tư vốn sản xuất, không ngừng đổi mới công nghệ, nâng cao năng suất và chất lượng lao động, hạ giá thành sản phẩm hàng hóa, dịch vụ cung cấp cho xã hội. Do những ưu thế này, mà toàn xã hội nói chung và từng các nhân, tổ chức nói riêng được hưởng lợi từ kinh tế thị trường đem lại như hàng hóa và dịch vụ nhiều về số lượng, phong phú về chủng loại, chất lượng ngày càng được nâng cao với giá cả ngày càng rẻ. Tuy nhiên, không phải kinh tế thị trường chỉ bao hàm những ưu việt, mà bản thân sự vận hành theo cơ chế thị trường cũng gây ra những tác động tiêu cực (được các nhà kinh tế gọi là thất bại thị trường) như độc quyền tự nhiên, cung cấp không đầy đủ hàng hóa công cộng, sự bất công bằng, thông tin bất đối xứng, kinh tế vĩ mô bất ổn, hàng hóa khuyến dụng và hàng hóa không khuyến dụng,... tạo ra nhiều vấn đề gây ảnh hưởng không tốt cho xã hội và các thành viên trong đó. Trước thực tế này, nhà nước phải sử dụng chính sách để giải quyết những vấn đề tiêu cực do kinh tế thị trường gây ra, nhằm khắc phục những thất bại trong vận hành của nền kinh tế thị trường như hành động trợ cấp, cung cấp dịch vụ công thông qua các doanh nghiệp nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, chống độc quyền, v.v.

- Vai trò tạo lập các cân đối trong phát triển. Để nền kinh tế - xã hội phát triển một cách ổn định, nhà nước phải dùng hệ thống chính sách để đảm bảo các cân đối vĩ mô chủ yếu như cân đối giữa hàng - tiền, cung - cầu hàng hóa, xuất - nhập khẩu, đầu tư - tiêu dùng, tiết kiệm - tiêu dùng, v.v. Đồng thời, nhà nước cũng dùng chính sách để đảm bảo sự phát triển cân đối giữa các thành phần, các khu vực kinh tế, v.v.

- Vai trò kiểm soát và phân bổ các nguồn lực trong xã hội. Nhà nước luôn luôn quan tâm đến việc quản lý, sử dụng có hiệu quả các nguồn lực cho phát triển. Yêu cầu phát triển bao gồm sự gia tăng cả về lượng và chất trong hiện tại và tương lai, nên tài nguyên tự nhiên và xã hội của một quốc gia trở thành vấn đề trung tâm trong quản lý nhà nước. Để sử dụng có hiệu quả tài nguyên theo hướng bền vững, nhà nước phải dùng chính sách để điều chỉnh các chủ thể tham gia quá trình khai thác sử dụng tài nguyên. Đồng thời, nhà nước cũng sử dụng các chính sách nhằm phân bổ và tái phân bổ hợp lý các nguồn lực trong xã hội như chính sách phát triển thị trường lao động, chính sách thuế, chính sách khuyến khích đầu tư trong và ngoài nước, v.v.

- Vai trò tạo môi trường thuận lợi cho các hoạt động kinh tế - xã hội. Thông qua các chính sách, nhà nước tạo ra những điều kiện cần thiết nhằm thiết lập môi trường cho các chủ thể hoạt động về cả chính trị, kinh tế, văn hóa- xã hội. Ví như trong giai đoạn phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN ở Việt Nam, nhà nước xây dựng và thực hiện chính sách phát triển các thị trường lao động, thị trường vốn, thị trường khoa học và công nghệ, thị trường bất động sản, phát triển hạ tầng, tham gia hội nhập v.v.

- Vai trò tăng cường sự phối hợp hoạt động giữa các cấp chính quyền vì mục tiêu phát triển. Chúng ta đều biết rằng, việc tham gia thực hiện các hoạt động trong chu trình chính sách không chỉ và không thể do một cơ quan nhà nước đảm nhiệm, mà cần có sự tham gia của nhiều cơ quan nhà nước thuộc các cấp, các ngành khác nhau. Muốn nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, cần phải thúc đẩy sự tham gia mang tính phối hợp hoạt động giữa các cơ quan thuộc các cấp, các ngành khác nhau, góp phần tạo nên sự nhịp nhàng, đồng bộ trong hoạt động thực hiện mục tiêu quản lý nhà nước. Mục tiêu và biện pháp chính sách sẽ định hướng cho sự phối hợp này.

3. Phân loại chính sách công

Phân loại chính sách không nhất thiết phải cứng nhắc, máy móc theo một cách cụ thể nào mà tùy theo mục đích, yêu cầu của chủ thể quản lý để lựa chọn độc lập hay kết hợp giữa các cách phân loại sau đây:

- Phân loại chính sách theo lĩnh vực hoạt động gồm có chính sách kinh tế, văn hóa - khoa học - xã hội, an ninh quốc phòng, giáo dục, y tế, môi trường,... Cách phân loại này giúp chúng ta nắm được chính sách khá cụ thể, song số lượng chính sách nhiều và tản mạn nên khó kiểm soát.

- Phân loại chính sách theo chủ thể ban hành gồm có chính sách của nhà nước (còn gọi là chính sách công), chính sách của các doanh nghiệp, chính sách của các tổ chức phi nhà nước khác. Theo cách phân loại trên thì chính sách công làm nền tảng cho chính sách của các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, xã hội. Bởi vậy tính ổn định, tính bao hàm của chính sách công thường cao hơn.

- Phân loại theo thời gian tồn tại của chính sách gồm có chính sách dài hạn, trung hạn và ngắn hạn. Thời gian tồn tại của một chính sách chí ít cũng phải đủ để thực hiện được mục tiêu định hướng của chính sách (ngoại trừ đó là những chính sách sai), nên thường không ngắn. Cũng cần phải thấy rằng thời gian tồn tại của một chính sách lại liên quan đến sự tồn tại của đối tượng chính sách ví như chính sách phổ cập giáo dục tiểu học ở nước ta nhằm xóa nạn mù chữ cho người dân chỉ tồn tại đến khi hết người mù chữ, nghĩa là với một thời gian nhất định (khoảng 20 năm, từ năm 1960 đến 1980). Nhưng đến nay lại có hiện tượng tái mù, vì thế mà chính sách xóa mù vẫn còn tác dụng. Hoặc như chính sách bảo vệ sức khỏe cộng đồng có chương trình chống bướu cổ kéo dài từ 20 - 30 năm, nhưng mới chỉ thực hiện 10 năm đã không còn người bướu cổ, như vậy chính sách lại trở thành ngắn hạn hơn. Từ đó có thể thấy chính sách dài hạn thường là những chính sách cơ bản có ảnh hưởng đến nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau và quyết định đến mục tiêu phát triển chung của đất nước, có đối tượng tác động ít thay đổi như chính sách dân tộc, tôn giáo, chính sách kinh tế nhiều thành phần. Thời gian tồn tại của những chính sách này gắn liền với thời kỳ quá độ đi lên Chủ nghĩa xã hội ở nước ta. Tương tự như vậy các chính sách có đối tượng tác động hay thay đổi như kỹ thuật công nghệ thông tin, giá cả hàng hóa... là những chính sách ngắn hạn. Còn các chính sách khác được coi là trung hạn. Để tránh phân loại sai theo thời gian chúng ta cần phân biệt chính sách với chương trình và dự án.

- Phân loại chính sách theo phạm vi quan hệ có các loại chính sách đối nội, chính sách đối ngoại. Chính sách đối nội là những chính sách được áp dụng trong lãnh thổ, quốc gia để giải quyết các vấn đề phát sinh nội tại. Trong chính sách đối nội có thể chia thành chính sách tổng thể, chính sách khu vực, lĩnh vực. Tuy nhiên giữa chính sách đối nội và đối ngoại luôn có mối liên hệ mật thiết và tác động qua lại lẫn nhau.

- Phân loại chính sách theo tính chất ứng phó của chủ thể có chính sách chủ động và thụ động. Chính sách chủ động là do nhà nước chủ động đưa ra mặc dù chưa có nhu cầu chung của xã hội. Còn chính sách thụ động là chính sách đưa ra để giải quyết một vấn đề đã phát sinh có ảnh hưởng đến đời sống cộng đồng. Cách giải quyết như vậy rõ ràng là mang tính thụ động.

- Phân loại chính sách theo tính chất tác động gồm có chính sách thúc đẩy hay kìm hãm, chính sách điều tiết hay tạo lập môi trường, chính sách tiết kiệm hay tiêu dùng,... Cách phân loại này giúp chúng ta quan tâm nhiều hơn đến việc tìm kiếm các giải pháp thực hiện mục tiêu chính sách.

Hiện nay nhiều quốc gia trên thế giới thực hiện phân loại chính sách theo mục tiêu tác động nên chỉ bao gồm ba loại cơ bản là: Chính sách phát triển con người, chính sách đối nội và chính sách đối ngoại.

4. Chu trình chính sách công

4.1. Khái niệm chu trình chính sách công

Một trong những phương thức phổ biến nhất để quản lý thực thi chính sách công có hiệu quả là chia tách quá trình chính sách thành các giai đoạn và tiểu giai đoạn. Chuỗi các giai đoạn kế tiếp liên quan chặt chẽ với nhau được gọi là "chu trình chính sách".

Như vậy, chu trình chính sách là một chuỗi các giai đoạn kế tiếp có liên quan với nhau từ khi lựa chọn được vấn đề chính sách công đến khi kết quả của chính sách được đánh giá.

4.2. Các giai đoạn trong chu trình chính sách công

Ý tưởng đơn giản hóa tính phức tạp của việc ban hành chính sách công bằng cách chia quá trình này thành nhiều bước có quan hệ với nhau đã được Harold Lasswell1 chia thành: (1) Thu thập thông tin; (2) Đề xuất; (3) Ra quyết định; (4) Hướng dẫn; (5) áp dụng; (6) Kết thúc; (7) Đánh giá. Theo quan điểm của Lasswwell, 7 bước này không chỉ mô tả các chính sách công thực sự được tạo ra như thế nào, mà còn mô tả quá trình tạo ra chúng. Quá trình chính sách bắt đầu với việc thu thập thông tin, phân tích, tổng hợp, và truyền bá thông tin cho những người sẽ tham gia vào quá trình ra chính sách. Tiếp đó chuyển sang đề xuất các phương án cụ thể được thực hiện bởi những người tham gia vào việc ra quyết sách. Trong giai đoạn thứ ba, những người ra quyết định thực sự ban hành một đường lối hành động. Sang giai đoạn bốn, triển khai thực hiện chính sách; một tập hợp các chế tài được thiết lập để cưỡng chế những người nào không tuân theo quy định của nhà nước. Sau đó chính sách được duy trì bởi bộ máy hành chính và vận hành theo định hướng cho đến khi hoàn thành sứ mệnh hoặc bị hủy bỏ. Cuối cùng, các kết quả mang lại của chính sách được đánh giá theo mục tiêu của chủ thể ban hành chính sách ban đầu.

Mô hình của Lasswell đã tạo cơ sở cho sự phát triển các mô hình về chu trình chính sách công của Gary Brewer vào đầu những năm 19702 và mô hình khá nổi tiếng của Charles O. Jones và James Anderson vào những năm 1970 và 19803. Chu trình chính sách theo mô hình này gồm 5 giai đoạn: (1) Thiết lập chương trình nghị sự chính sách là quá trình mà các vấn đề công được trở thành sự quan tâm của nhà nước và đưa vào chương trình nghị sự; (2) Hình thành chính sách là quá trình thiết lập các phương án chính sách khác nhau để giải quyết vấn đề công; (3) Ra quyết định chính sách là quá trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua đường lối hành động cụ thể bằng một chính sách; (4) Thực hiện chính sách là quá trình đưa chính sách vào thực tế để các đối tượng cùng tham gia thực hiện (5) Đánh giá chính sách là việc xét kết quả tác động của chính sách đến các đối tượng và quá trình kinh tế - xã hội theo hệ thống tiêu chí định tính và định lượng. Để đảm bảo chất lượng, đánh giá các chính sách cần được giám sát bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các nhà hoạt động xã hội. Trên cơ sở kết quả đánh giá, nhà nước có thể phải xác định lại các vấn đề chính sách và mục tiêu, giải pháp. Cách phân định các giai đoạn theo chu trình này đã cụ thể hóa từng hoạt động chính sách giúp kiểm tra xem xét độc lập từng giai đoạn hay mối quan hệ của giai đoạn này với một hay tất cả các giai đoạn khác trong chu trình. Đồng thời cũng giúp cho việc xây dựng lý thuyết thông qua tiến hành nhiều nghiên cứu tình huống và nghiên cứu so sánh về các giai đoạn khác nhau. Ngoài ra mô hình này còn cho phép kiểm tra vai trò của các chủ thể tham gia vào chu trình chính sách và các thiết chế có liên quan đến một chính sách, chứ không chỉ các cơ quan chính phủ chính thức được giao nhiệm vụ làm chính sách.

Hạn chế chủ yếu của mô hình này là nó có thể dẫn đến sự giải thích nhầm khi cho rằng, những cơ quan ban hành chính sách cố gắng giải quyết các vấn đề công theo cách có hệ thống và ít nhiều theo tuyến tính. Trên thực tế, điều này sẽ không thể xảy ra bởi khi xác định vấn đề và lựa chọn mục tiêu, thực thi các giải pháp chính sách là những quá trình độc lập theo cách làm riêng. Thông thường, một chủ thể ra quyết định thường hay phản ứng đơn giản với hoàn cảnh, vì trong đầu họ thường thiết lập một sự sắp đặt ý tưởng là làm sao để bảo vệ được lợi ích của mình. Một vấn đề nữa cần phải chú ý là với mô hình này là trong khi tính hệ thống của chu trình chính sách có thể khả quan về mặt lý thuyết, trong khi thực tế các giai đoạn hoạt động thường bị dồn ép hoặc điều chỉnh, thậm chí phải tuân theo một trật tự không giống như đã được xác định bởi tính hệ thống của việc giải quyết vấn đề đặt ra. Chính vì thế, chu trình chính sách có thể không phải là vòng lặp đi lặp lại đơn giản, mà là hàng loạt các vòng nhỏ hơn, ví như các kết quả thực hiện quyết định trong quá khứ sẽ có tác động lớn lên sự hình thành chính sách tương lai. Như vậy, phải hiểu rằng sẽ không có một chuỗi tuyến tính về một chính sách như đã quan niệm trong mô hình. Theo các mô hình hiện có vẫn còn thiếu việc xác định mục tiêu cần đạt được và chủ thể thực hiện chính sách từ giai đoạn này đến giai đoạn khác. Thực sự đây là một vấn đề quan tâm chính yếu đối với các nhà nghiên cứu về chu trình chính sách.

Ở Việt Nam, giai đoạn hình thành chính sách và ra quyết định chính sách là thống nhất và chỉ diễn ra trong khu vực nhà nước, do các cơ quan công quyền thực hiện, vì vậy hai giai đoạn này được ghép lại thành giai đoạn hoạch định chính sách.

Hình 1: Mô tả về chu trình chính sách công

Theo mô hình này, giai đoạn đầu tiên trong chu trình là hoạch định chính sách. Đây là giai đoạn hình thành phương án chính sách và ra quyết nghị chính sách. Để hoàn thành giai đoạn này, các cơ quan nhà nước được giao trách nhiệm tiến hành các hoạt động phân tích thực trạng để xác định vấn đề chính sách và đưa việc giải quyết vấn đề vào chương trình nghị sự để ban hành chính sách. Hoạt động xác định vấn đề chính sách không chỉ do các cơ quan nhà nước thực hiện mà còn có sự tham gia rộng rãi của xã hội, đặc biệt là các tổ chức đoàn thể nhân dân như Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên của nó. Nội dung quan trọng trong giai đoạn hoạch định chính công là việc xác định mục tiêu chính sách và các giải pháp để đạt các mục tiêu đó. Để thực hiện việc này, các chủ thể cần phân tích tác động của từng giải pháp và so sánh các giải pháp với nhau để cuối cùng cơ quan có thẩm quyền ra quyết định chính sách.

Tiếp theo là giai đoạn tổ chức thực thi chính sách, là giai đoạn hiện thực hóa chính sách trong đời sống xã hội. Đây là giai đoạn tổ chức thực hiện các giải pháp chính sách đã lựa chọn và kiểm tra việc thực hiện. Có thể nói giai đoạn này có ý nghĩa quyết định đến sự thành bại của một chính sách.

Cuối cùng là đánh giá chính sách công. Đây là giai đoạn đo lường các chi phí, kết quả của việc thực hiện chính sách và các tác động thực tế của chính sách trong quá trình thực hiện mục tiêu chính sách, từ đó xác định hiệu quả của một chính sách trong thực tế. Trên cơ sở kết quả của đánh giá chính sách, các cơ quan nhà nước có thể đưa ra những điều chỉnh chính sách nếu thấy cần thiết. Các cơ quan này có thể bổ sung mục tiêu, thay đổi hoặc điều chỉnh các giải pháp cho phù hợp, thậm chí có thể quyết định tiếp tục theo đuổi mục tiêu hay chấm dứt sự tồn tại của chính sách.

Phân tích chính sách không phải là một giai đoạn độc lập của chu trình chính sách, mà là một hoạt động gắn kết với các giai đoạn của chu trình chính sách. Đây là hoạt động cơ bản làm nền tảng ra quyết định của các chủ thể hoạch định, thực thi và đánh giá chính sách công. Do tính chuyên nghiệp và vai trò trọng yếu của công việc này mà hiện nay, nhiều quốc gia đã coi hoạt phân tích chính sách là một hoạt động nghề nghiệp và những người làm công việc này được gọi là nhà phân tích chính sách. Muốn đánh giá chính sách đương nhiên phải phân tích chính sách; muốn xây dựng chính sách mới, điều chỉnh hoặc sửa đổi chính sách đang có cũng tất yếu phải phân tích, đánh giá chính sách đang thực hiện.

II. HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH CÔNG

1. Khái niệm và ý nghĩa của hoạch định chính sách công

1.1. Khái niệm

Hoạch định chính sách là toàn bộ quá trình nghiên cứu, xây dựng và ban hành đầy đủ một chính sách. Khi được ban hành, chính sách công sẽ có hiệu lực thực thi trong xã hội. Giá trị pháp lý của một chính sách được thể hiện ở thể thức, nội dung và thẩm quyền ban hành của các cơ quan quản lý nhà nước.

Hoạch định chính sách cũng được coi là một loại quyết định quản lý đặc biệt cho cả một giai đoạn tồn tại phát triển của xã hội nhằm đạt mục tiêu quản lý. Nếu quyết định đúng đắn, khoa học sẽ giúp cho thực thể có nhiều thuận lợi trong quá trình vận động đến mục tiêu. Nếu quyết định sai sẽ làm cho thực thể không những mất phương hướng trong quá trình vận động, mà còn gây ra những hậu quả không mong muốn trong quá trình quản lý.

1.2. Ý nghĩa của hoạch định chính sách

Một chính sách tốt sẽ có những ý nghĩa to lớn sau đây:

- Hoạch định chính sách mở đường cho cả tiến trình chính sách. Chu trình chính sách dường như là một vòng xoáy ốc theo hướng ngày càng hoàn thiện, trong đó hoạch định chính sách được xem là bước chuyển lên bậc cao hơn trong mỗi chu trình. Những vấn đề được đúc kết trong suốt tiến trình chính sách sẽ được coi là nền tảng để củng cố xây dựng chính sách cho kỳ sau. Như vậy hoạch định chính sách là điểm khởi đầu cho một tiến trình chính sách.

- Hoạch định chính sách đã khởi xướng được những vấn đề mà xã hội cần giải quyết bằng chính sách. Vấn đề tồn tại trong đời sống xã hội rất phong phú đa dạng và vận động không ngừng theo các quy luật khách quan. Mỗi loại vấn đề có liên quan đến một hay nhiều quá trình kinh tế - xã hội và được giải quyết bằng các công cụ và cách thức khác nhau. Có những vấn đề nảy sinh và tồn tại theo quy luật, nó tác động có kỳ hạn đến mục tiêu phát triển cần phải được giải quyết bằng chính sách. Điều này có thể nhận biết được qua nội dung chính sách như lý do ban hành chính sách hay lựa chọn vấn đề chính sách. Đây là ý nghĩa mang tính nền tảng của hoạch định chính sách.

- Hoạch định chính sách giúp cho việc củng cố niềm tin của dân chúng vào Nhà nước. Hoạch định chính sách khởi xướng những vấn đề chính sách, đó là những nhu cầu bức xúc cần được đáp ứng để duy trì hoạt động xã hội theo định hướng. Nếu những vấn đề chính sách đưa ra phù hợp với yêu cầu giải quyết của dân chúng sẽ làm cho họ yên tâm đi theo Nhà nước. Nếu như các vấn đề chính sách nêu lên được giải quyết nhanh, có hiệu quả bằng chính sách sẽ càng củng cố niềm tin của nhân dân vào sự lãnh đạo, điều hành của Nhà nước.

- Hoạch định chính sách sẽ thu hút được các bộ phận chức năng của toàn hệ thống quản lý vào những hoạt động theo định hướng. Các quá trình kinh tế - xã hội diễn ra rộng khắp trên địa bàn cả nước, đồng thời cũng diễn ra theo ngành, theo cấp độ quản lý. Nếu không điều tiết được các hoạt động đó một cách hợp lý, khoa học thì rất khó đạt được mục tiêu phát triển chung, nhưng khi có chính sách, các hoạt động cụ thể sẽ được định hướng về cả mục tiêu và biện pháp. Mặc dù mỗi cơ quan quản lý nhà nước đều phải thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao một cách độc lập, song nếu có chính sách các cơ quan này sẽ phải liên hệ, phối hợp với nhau để thực hiện mục tiêu quản lý chung theo quy định.

- Hoạch định chính sách sẽ truyền đạt được cơ chế quản lý của nhà nước đến nền kinh tế trong từng thời kỳ. Để quản lý có kết quả nền kinh tế - xã hội, Nhà nước phải chủ động tạo lập cơ chế vận động thích hợp với từng điều kiện không gian và thời gian. Cơ chế vận động bao gồm cơ chế vận hành của nền kinh tế tồn tại theo các quy luật và cơ chế quản lý do nhà nước lựa chọn. Nếu cơ chế quản lý tương thích với cơ chế vận hành của nền kinh tế hay trình độ phát triển của xã hội sẽ thúc đẩy kinh tế, xã hội phát triển, còn ngược lại nó sẽ kìm hãm các quá trình vận động. Nhận thức đầy đủ về vai trò chính sách như trên giúp chúng ta có ý thức hơn khi nghiên cứu xây dựng chính sách.

2. Quy trình hoạch định chính sách công

Chính sách là công cụ quản lý phản ánh chính kiến của Nhà nước đối với các vấn đề phát sinh trong đời sống kinh tế - xã hội mang tính thống nhất và khá ổn định. Mục tiêu của chính sách công luôn gắn liền với đường lối phát triển của đảng cầm quyền, là những bộ phận cấu thành của mục tiêu định hướng; biện pháp của chính sách thường mang tính cơ chế trên cơ sở dung hòa mối quan hệ giữa cơ chế hoạt động theo quy luật của các đối tượng quản lý và cơ chế điều hành của chủ thể, vì thế tác động của chính sách đến xã hội toàn diện, sâu sắc hơn các công cụ quản lý khác. Đặc tính này của công cụ chính sách công đòi hỏi các nhà nước phải rất thận trọng khi cho ra đời một chính sách, trong đó trước hết phải tiến hành có kết quả các bước hoạch định sau đây:

2.1. Mục tiêu hoạch định chính sách công

Chính sách chỉ là một công cụ trong hệ thống các công cụ của Nhà nước dùng để quản lý xã hội, vì thế chính sách chỉ giải quyết được một số vấn đề trong hàng loạt vấn đề nảy sinh, như vậy có nghĩa là không phải lúc nào cũng ban hành chính sách. Thậm chí Nhà nước không ban hành chính sách, nhưng quá trình hoạt động xã hội làm nảy sinh các biến cố phù hợp với ý chí của Nhà nước cũng được coi là đã có chính sách đang duy trì xã hội. Theo tính năng, tác dụng của chính sách và điều kiện ban hành chính sách nêu trên chúng ta thấy việc ban hành chính sách phải được cân nhắc thận trọng để vừa đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của chính sách, vừa không làm ảnh hưởng đến các công cụ quản lý nhà nước đang tồn tại, để củng cố lòng tin của dân chúng vào Nhà nước.

Muốn ban hành một chính sách, trước tiên phải thuyết phục được ý chí chủ thể về sự cần thiết phải giải quyết vấn đề bằng công cụ chính sách và qua chủ thể thuyết phục các đối tượng thực thi chính sách về lợi ích kinh tế, xã hội, môi trường của chính sách sẽ ban hành. Toàn bộ nội dung thuyết phục đó được coi là mục tiêu ban hành chính sách. Trong thực tế, khi nêu mục tiêu ban hành chính sách người ta thường quan tâm đến một số vấn đề sau:

- Tính bức xúc của vấn đề chính sách đối với đời sống xã hội;

- Tính phức tạp của vấn đề chính sách;

- Tính thời cơ của việc ban hành chính sách;

- Khả năng giải quyết vấn đề bằng chính sách nhà nước;

- Khả năng tồn tại của chính sách với các công cụ quản lý nhà nước;

- Kết quả và hiệu quả kinh tế - xã hội của chính sách so với yêu cầu quản lý nhà nước.

Nếu mục tiêu hoạch định chính sách được chấp thuận, nhà hoạch định sẽ thực hiện bước tiếp theo là dự thảo phương án chính sách.

2.2. Xây dựng dự thảo các phương án chính sách công

Dự thảo phương án chính sách nhằm cho ra đời những mô hình chính sách dự kiến để Nhà nước có thể sử dụng cho quá trình quản lý xã hội. Do hoạt động kinh tế - xã hội chịu tác động của nhiều quy luật khách quan nên trong thực tế người ta có thể giải quyết các vấn đề phát sinh bằng nhiều cách khác nhau. Ví dụ muốn nâng cao thu nhập bình quân đầu người để cải thiện đời sống vật chất, tinh thần của người dân, Nhà nước có thể sử dụng các biện pháp thúc đẩy kinh tế tăng trưởng với tốc độ cao hơn tốc độ tăng dân số, nhưng cũng có thể sử dụng các biện pháp hạn chế tốc độ tăng dân số trong điều kiện hữu hạn về tăng trưởng kinh tế và cũng có thể sử dụng đồng thời các biện pháp trên. Lựa chọn cách ứng xử nào trên đây Nhà nước phải chính thức ban hành một chính sách định hướng. Như vậy, có thể thấy việc dự thảo các phương án chính sách là tất yếu khách quan. Mỗi phương án chính sách đều thể hiện một cách ứng xử của Nhà nước với các vấn đề kinh tế - xã hội bao gồm mục tiêu cần đạt được là tăng trưởng kinh tế hay hạn chế tăng dân số và cách thức đạt mục tiêu là những biện pháp tiến hành cụ thể bằng cơ chế, bằng nguồn lực kinh tế, xã hội hay bằng hành chính. Vì thế khi dự thảo chính sách cần đưa ra nhiều phương án khác nhau, giúp cho chủ thể ban hành và đối tượng thực thi chính sách có điều kiện lựa chọn một phương án tốt nhất. Cần biết rằng quy mô, trình độ của mục tiêu và biện pháp trong các phương án chính sách là không giống nhau, thậm chí còn trái ngược nhau, để các nhà dự thảo hoàn toàn độc lập với nhau trong quá trình nghiên cứu xây dựng các phương án chính sách. Làm như vậy sẽ đảm bảo tính khách quan, khoa học của mỗi phương án chính sách dự thảo.

Ở nước ta, cơ quan dự thảo chính sách thường là các bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan đặc biệt của Chính phủ và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

2.3. Lựa chọn phương án dự thảo tốt nhất

Lựa chọn phương án chính sách là bước tiếp theo của dự thảo chính sách, nhằm xác định được mô hình chính sách tối ưu trong số các phương án dự thảo. Khi lựa chọn mô hình chính sách cần dựa vào các tiêu chuẩn của một chính sách tốt để xem xét, đồng thời cũng kiểm tra, đánh giá các căn cứ khoa học được dùng khi xây dựng phương án chính sách và nghiên cứu phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến mô hình chính sách nếu được triển khai thực hiện. Việc xem xét trên đây có thể được thực hiện bằng cách cho điểm từng nội dung rồi tổng hợp lại, hay cũng có thể sử dụng phương pháp so sánh, thay thế, loại trừ... để có được một quyết định đúng đắn nhất. Để lựa chọn phương án chính sách tối ưu, không nên chỉ dừng lại ở cấp hoạch định, cần mở rộng đến các đối tượng thực thi chính sách để vừa đảm bảo tính khách quan, vừa tạo nên sự đồng thuận giữa chủ thể và khách thể trong quá trình lựa chọn.

2.4. Hoàn thiện phương án lựa chọn

Phương án lựa chọn mới chỉ đáp ứng được những yêu cầu cơ bản của một chính sách, còn cần phải bổ sung, hoàn thiện về nội dung theo yêu cầu của cả chủ thể và đối tượng chính sách. Phương án dự thảo chính sách mới chỉ là kết quả nghiên cứu đề xuất của một bộ phận các nhà hoạch định vì thế nó vẫn thiếu tính thống nhất, toàn diện, sâu sắc về cả mục tiêu và biện pháp. Trước khi lựa chọn, phương án chính sách được chuyển đến cho các tổ chức, cá nhân có trách nhiệm và có thể đến với các đối tượng thực thi để xin ý kiến tham gia, đóng góp. Những ý kiến đóng góp được ban dự thảo cân nhắc sử dụng để bổ sung, hoàn thiện theo yêu cầu của chủ thể quản lý. Trong thực tế, các phương án chính sách thường được bổ sung, hoàn thiện về biện pháp, nhất là biện pháp mang tính cơ chế.

2.5. Thẩm định phương án chính sách công

Sau khi được lựa chọn chính thức, phương án chính sách mới chỉ là một mô hình lý thuyết tối ưu, vì thế nó vẫn có khoảng cách với thực tế xã hội. Cần làm cho phương án chính sách lựa chọn thật sự gần gũi với đời sống, có được tiếng nói của thực tế, như thế mới đảm bảo tính khả thi của chính sách. Để có được điều này, nhà hoạch định cần thực hiện bước thẩm định phương án chính sách lựa chọn. Thẩm định phương án chính sách là những hoạt động thử nghiệm các tính năng của chính sách trong những điều kiện nhất định theo yêu cầu quản lý.

Sau khi thẩm định, phương án chính sách có thể bị loại bỏ, hoặc dừng lại chưa được ban hành nếu không đáp ứng yêu cầu của nhà nước về mục tiêu và biện pháp, nhưng nói chung các phương án đều phải tiếp tục điều chỉnh hoàn thiện trước khi đưa vào quyết nghị.

2.5. Quyết nghị ban hành chính sách công

Sau khi trải qua các bước từ nêu lý do hoạch định đến thẩm định phương án chính sách chúng ta đã có đầy đủ cơ sở để kết luận về tính khả thi, tính hiệu lực, hiệu quả của chính sách. Những kết luận đó cho phép quyết định có đưa chính sách vào thực thi trong đời sống hay không, nếu đưa vào sử dụng, thì phương án lựa chọn được hoàn chỉnh sau khi thẩm định sẽ phải làm thủ tục pháp lý hóa. Quyết nghị chính sách là hình thức pháp lý hóa chính sách trước khi đưa vào thực hiện để cho chính sách có được sức mạnh công quyền, thu hút được sự tham gia của cơ quan nhà nước các cấp, của mọi tầng lớp nhân dân.

2.6. Công bố chính sách công

Đây là bước cuối cùng trong tiến trình hoạch định chính sách. Công bố chính sách để cho các cơ quan quản lý nhà nước và mọi tầng lớp nhân dân biết về một chính sách mới để họ có tinh thần đón nhận và chuẩn bị thực hiện.

III. TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG

1. Khái niệm và tầm quan trọng của thực hiện chính sách công

Tổ chức thực thi chính sách là một khâu hợp thành chu trình chính sách, là toàn bộ quá trình chuyển hóa ý chí của chủ thể trong chính sách thành hiện thực với các đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu định hướng. Tổ chức thực thi chính sách là trung tâm kết nối các bước trong chu trình chính sách thành một hệ thống, nhất là với hoạch định chính sách. So với các khâu khác trong chu trình chính sách, tổ chức thực thi có vị trí đặc biệt quan trọng, vì đây là bước hiện thực hóa chính sách trong đời sống xã hội.

Nếu đưa vào thực thi một chính sách tốt không những mang lại lợi ích to lớn cho các nhóm đối tượng thụ hưởng, mà còn góp phần làm tăng uy tín của Nhà nước trong quá trình quản lý xã hội. Tuy nhiên, để có được một chính sách tốt các nhà hoạch định phải trải qua một quá trình nghiên cứu, tìm kiếm rất công phu. Nhưng dù tốt đến đâu thì chính sách cũng trở thành vô nghĩa nếu nó không được đưa vào thực hiện. Những luận giải trên đây cho chúng ta nhận thức được đầy đủ về vị trí quan trọng của thực thi chính sách, từ đó có ý thức tự giác trong việc tổ chức thực thi chính sách công.

2. Các bước tổ chức thực hiện chính sách công

Để tổ chức điều hành có hiệu quả công tác thực thi chính sách, trước tiên cần tuân thủ các bước tổ chức thực thi cơ bản sau đây:

2.1. Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách công

Kế hoạch triển khai thực thi chính sách được xây dựng trước khi đưa chính sách vào cuộc sống. Các cơ quan triển khai thực thi chính sách từ Trung ương đến địa phương đều phải xây dựng kế hoạch, chương trình thực hiện. Kế hoạch triển khai thực thi chính sách bao gồm những nội dung cơ bản sau:

- Kế hoạch về tổ chức, điều hành;

- Kế hoạch cung cấp các nguồn vật lực;

- Kế hoạch thời gian triển khai thực hiện;

- Kế hoạch kiểm tra, đôn đốc thực thi chính sách;

- Dự kiến những nội quy, quy chế về tổ chức, điều hành; về trách nhiệm, nhiệm vụ, và quyền hạn của cán bộ, công chức và các cơ quan nhà nước tham gia: tổ chức điều hành chính sách; về các biện pháp khen thưởng, kỷ luật cá nhân, tập thể trong tổ chức thực thi chính sách, v.v.

Dự kiến kế hoạch thực thi ở cấp nào do lãnh đạo cấp đó xem xét thông qua. Sau khi được quyết định thông qua, kế hoạch thực thi chính sách mang giá trị pháp lý, được mọi người chấp hành thực hiện. Việc điều chỉnh kế hoạch cũng do cấp có thẩm quyền thông qua kế hoạch quyết định.

2.2. Phổ biến, tuyên truyền chính sách công

Đây là một hoạt động quan trọng, có ý nghĩa lớn với cơ quan nhà nước và các đối tượng thực thi chính sách. Phổ biến, tuyên truyền chính sách tốt giúp cho các đối tượng chính sách và mọi người dân tham gia thực thi hiểu rõ về mục đích, yêu cầu của chính sách; về tính đúng đắn của chính sách trong điều kiện hoàn cảnh nhất định và về tính khả thi của chính sách... để họ tự giác thực hiện theo yêu cầu quản lý của nhà nước. Đồng thời còn giúp cho mỗi cán bộ, công chức có trách nhiệm tổ chức thực thi nhận thức được đầy đủ tính chất, trình độ, quy mô của chính sách với đời sống xã hội để chủ động tích cực tìm kiếm các giải pháp thích hợp cho việc thực hiện mục tiêu chính sách và triển khai thực thi có hiệu quả kế hoạch tổ chức thực hiện chính sách được giao.

2.3. Phân công, phối hợp thực hiện chính sách công

Muốn tổ chức thực thi chính sách có hiệu quả phải tiến hành phân công, phối hợp giữa các cơ quan quản lý ngành, các cấp chính quyền địa phương, các yếu tố tham gia thực thi chính sách và các quá trình ảnh hưởng đến thực hiện mục tiêu chính sách. Trong thực tế thường hay phân công cơ quan chủ trì và các cơ quan phối hợp thực hiện một chính sách cụ thể nào đó. Chính sách có thể tác động đến lợi ích của một bộ phận dân cư, nhưng kết quả tác động lại liên quan đến nhiều yếu tố, quá trình thuộc các bộ phận khác nhau, nên cần phải phối hợp chúng lại để đạt yêu cầu quản lý.

Hoạt động phân công, phối hợp cần được thực hiện theo tiến trình, có kế hoạch một cách chủ động, sáng tạo để luôn duy trì chính sách được ổn định, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả chính sách.

2.4. Duy trì chính sách công

Đây là những hoạt động nhằm đảm bảo cho chính sách tồn tại được và phát huy tác dụng trong môi trường thực tế. Muốn vậy phải có sự đồng tâm, hợp lực của cả người tổ chức, người thực thi và môi trường tồn tại. Đối với các cơ quan Nhà nước - người chủ động tổ chức thực thi chính sách - phải thường xuyên quan tâm tuyên truyền, vận động các đối tượng chính sách và toàn xã hội tích cực tham gia thực thi chính sách. Nếu việc thực thi chính sách gặp phải những khó khăn do môi trường thực tế biến động, thì các cơ quan nhà nước sử dụng hệ thống công cụ quản lý tác động nhằm tạo lập môi trường thuận lợi cho việc thực thi chính sách. Đồng thời chủ động điều chỉnh chính sách cho phù hợp với hoàn cảnh mới. Trong một chừng mực nào đó, để đảm bảo lợi ích chung của xã hội, các cơ quan Nhà nước có thể kết hợp sử dụng biện pháp hành chính để duy trì chính sách.

Những hoạt động đồng bộ trên đây sẽ góp phần tích cực vào việc duy trì chính sách trong đời sống xã hội.

2.5. Điều chỉnh chính sách công

Điều chỉnh chính sách được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền để cho chính sách ngày càng phù hợp với yêu cầu quản lý và tình hình thực tế. Theo quy định, cơ quan nào ban hành chính sách thì được quyền điều chỉnh bổ sung chính sách, nhưng trên thực tế việc điều chỉnh các biện pháp, cơ chế chính sách diễn ra rất năng động, linh hoạt, vì thế cơ quan nhà nước các ngành, các cấp chủ động điều chỉnh biện pháp, cơ chế chính sách để thực hiện có hiệu quả chính sách, miễn là không làm thay đổi mục tiêu chính sách.

Một nguyên tắc cần phải chấp hành khi điều chỉnh chính sách là: Để chính sách tiếp tục tồn tại chỉ được điều chỉnh các biện pháp, cơ chế thực hiện mục tiêu, hoặc bổ sung, hoàn chỉnh mục tiêu theo yêu cầu thực tế. Nếu điều chỉnh làm thay đổi mục tiêu, nghĩa là làm thay đổi chính sách, thì coi như chính sách đó bị thất bại

2.6. Theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chính sách công

Các điều kiện về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và môi trường ở các vùng, địa phương không giống nhau, cũng như trình độ, năng lực tổ chức điều hành của cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước không đồng đều, do vậy các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành theo dõi kiểm tra, đôn đốc việc thực thi chính sách. Qua kiểm tra, đôn đốc, các mục tiêu và biện pháp chủ yếu của chính sách lại được khẳng định để nhắc nhở mỗi cán bộ, công chức, mỗi đối tượng thực thi chính sách tập trung chú ý những nội dung ưu tiên trong quá trình thực thi chính sách. Căn cứ kế hoạch kiểm tra, đôn đốc đã được phê duyệt các tổ chức, cá nhân có trách nhiệm thực hiện hoạt động kiểm tra có hiệu quả.

Kiểm tra, theo dõi sát sao tình hình tổ chức thực thi chính sách vừa kịp thời bổ sung, hoàn thiện chính sách, vừa chấn chỉnh công tác tổ chức thực thi chính sách, giúp cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện mục tiêu chính sách.

2.7. Đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm

Đánh giá tổng kết trong bước tổ chức thực thi chính sách được hiểu là quá trình xem xét, kết luận về chỉ đạo, điều hành và chấp hành chính sách của các đối tượng thực thi chính sách.

Đối tượng được xem xét, đánh giá tổng kết về chỉ đạo điều hành thực thi chính sách là các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến cơ sở. Ngoài ra, còn xem xét cả vai trò, chức năng của các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội và xã hội trong việc tham gia thực thi chính sách. Cơ sở để đánh giá tổng kết công tác chỉ đạo, điều hành thực thi chính sách trong các cơ quan nhà nước là kế hoạch được giao và những nội quy, quy chế được xây dựng ở bước 2 của phần này. Đồng thời còn kết hợp sử dụng các văn bản liên tịch giữa cơ quan nhà nước với các tổ chức xã hội và các văn bản quy phạm khác để xem xét tình hình phối hợp chỉ đạo, điều hành thực thi chính sách của các tổ chức chính trị và xã hội với Nhà nước.

Bên cạnh việc tổng kết, đánh giá kết quả chỉ đạo - điều hành của các cơ quan nhà nước, chúng ta còn xem xét đánh giá việc thực thi của các đối tượng tham gia thực hiện chính sách bao gồm các đối tượng thụ hưởng lợi ích trực tiếp và gián tiếp từ chính sách, nghĩa là tất cả các thành viên xã hội với tư cách là công dân. Thước đo đánh giá kết quả thực thi của các đối tượng này là tinh thần hưởng ứng với mục tiêu chính sách và ý thức chấp hành những quy định về cơ chế, biện pháp do Cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành để thực hiện mục tiêu chính sách trong từng điều kiện về không gian và thời gian.

3. Những yêu cầu cơ bản đối với tổ chức thực hiện chính sách công

3.1. Yêu cầu thực hiện mục tiêu

Thực thi chính sách là những hoạt động cụ thể của các cơ quan quản lý nhà nước và các đối tượng tham gia nhằm đạt những mục tiêu trực tiếp. Vì vậy, đạt mục tiêu chính sách là yêu cơ cầu bản nhất.

3.2. Yêu cầu bảo đảm tính hệ thống

Nội dung của tính hệ thống bao gồm: Hệ thống mục tiêu và biện pháp của chính sách; hệ thống trong tổ chức bộ máy tổ chức thực thi chính sách; hệ thống trong điều hành, phối hợp thực hiện; hệ thống trong sử dụng công cụ chính sách với các công cụ quản lý khác của nhà nước. Yêu cầu này được đảm bảo trong thực thi chính sách sẽ là cơ sở trực tiếp cho việc đạt mục tiêu đề ra.

3.3. Yêu cầu các cơ quan nhà nước phải bảo đảm tính pháp lý, khoa học và hợp lý trong tổ chức thực hiện chính sách công

Tính pháp lý được thể hiện trong tổ chức thực hiện chính sách là việc chấp hành các chế định về thực thi chính sách để đảm bảo tính tập trung, thống nhất trong chấp hành chính sách.

Yêu cầu này đòi hỏi hệ thống bộ máy quản lý nhà nước phải gọn, nhẹ đủ năng lực tổ chức thực hiện chính sách theo quy trình khoa học. Tính khoa học thể hiện trong quá trình tổ chức thực hiện chính sách là việc phối hợp nhịp nhàng giữa các cơ quan quản lý chính sách, việc thu hút các nguồn lực hướng mạnh vào thực hiện mục tiêu chính sách, hình thành các chương trình, dự án để thực hiện có hiệu quả một chính sách v.v.

Kết hợp các tính chất trên trong một yêu cầu tổ chức thực hiện chính sách sẽ giúp nâng cao hiệu lực thực hiện của công tác tổ chức thực hiện chính sách của các cơ quan quản lý nhà nước, đồng thời còn củng cố niềm tin của các đối tượng chính sách vào Nhà nước.

3.4. Yêu cầu bảo đảm lợi ích thật sự cho các đối tượng thụ hưởng

Trong xã hội thường tồn tại nhiều nhóm lợi ích và nhà nước là người bảo vệ lợi ích hợp pháp của cá nhân và tổ chức. Để thực hiện chức năng này, nhà nước thường dùng chính sách công để đảm bảo lợi ích đến cho các đối tượng thụ hưởng trong xã hội. Kết quả này sẽ củng cố niềm tin của người dân vào nhà nước thông qua các chính sách công, vì thế đảm bảo lợi ích thật sự cho các đối tượng thụ hưởng là yêu cầu quan trọng trong thực thi chính sách.

4. Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức thực hiện chính sách công

Quá trình tổ chức thực thi chính sách diễn ra trong thời gian dài và có liên quan đến nhiều tổ chức, cá nhân, vì thế kết quả tổ chức thực thi chính sách cũng sẽ chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố như:

4.1. Yếu tố khách quan

Yếu tố khách quan là những yếu tố xuất hiện và tác động đến tổ chức thực thi chính sách từ bên ngoài, độc lập với ý muốn của chủ thể quản lý. Các yếu tố này tồn tại và vận động theo quy luật khách quan ít tạo ra những biến đổi bất thường, do đó không gây được sự chú ý của các nhà quản lý. Nhưng tác động của chúng đến quá trình thực thi chính sách lại rất lớn, vì cơ chế tác động giữa chúng với các vấn đề chính sách được hình thành trên cơ sở của quy luật. Những yếu tố khách quan chủ yếu có thể kể ra đây là:

a) Tính chất của vấn đề chính sách là yếu tố gắn liền với mỗi chính sách. Tính chất của vấn đề chính sách có tác động trực tiếp đến cách giải quyết vấn đề bằng chính sách như: Nếu vấn đề chính sách là đơn giản, liên quan đến ít đối tượng chính sách thì công tác tổ chức thực thi sẽ thuận lợi hơn các vấn đề phức tạp có quan hệ lợi ích với nhiều đối tượng trong xã hội.

b) Môi trường thực thi chính sách là yếu tố liên quan đến các hoạt động kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng, môi trường tự nhiên và quốc tế,... Các hoạt động này diễn ra theo quy luật trong những điều kiện cụ thể, nên nó độc lập với quá trình thực thi chính sách. Theo nghĩa rộng, môi trường thực thi chính sách chứa đựng toàn bộ các thành phần vật chất và phi vật chất tham gia thực hiện chính sách như các nhóm lợi ích có được từ chính sách trong xã hội; các điều kiện vật chất kỹ thuật trong nền kinh tế; bầu không khí chính trị; xã hội trật tự; quan hệ quốc tế rộng mở.

c) Mối quan hệ giữa các đối tượng thực thi chính sách thể hiện sự thống nhất hay không về lợi ích của các đối tượng trong quá trình thực hiện mục tiêu chính sách. Nếu lợi ích của các đối tượng tham gia thực hiện chính sách không mâu thuẫn với nhau và với đối tượng thụ hưởng thì chính sách được triển khai thực hiện dễ dàng và ngược lại, lợi ích của các đối tượng tham gia thực hiện chính sách mâu thuẫn với lợi ích của đối tượng thụ hưởng thì thực hiện chính sách sẽ khó khăn, thậm chí còn thất bại.

d) Tiềm lực của các nhóm đối tượng chính sách được hiểu là thực lực và tiềm năng mà mỗi nhóm có được trong mối quan hệ so sánh với các nhóm đối tượng khác. Tiềm lực của nhóm lợi ích được thể hiện trên các phương diện chính trị, kinh tế, xã hội,... về cả quy mô và trình độ.

đ) Đặc tính của đối tượng chính sách là những tính chất đặc trưng mà các đối tượng có được từ bản tính cố hữu hoặc do môi trường sống tạo nên qua quá trình vận động mang tính lịch sử. Những đặc tính này thường có liên quan đến tính tự giác, tính kỷ luật, tính sáng tạo, lòng quyết tâm, tính truyền thống,... khi tham gia thực thi chính sách.

4.2. Yếu tố chủ quan

Các yếu tố thuộc về cơ quan công quyền, do cán bộ, công chức chủ động chi phối quá trình thực thi chính sách được coi là những yếu tố chủ quan. Các yếu tố này bao gồm:

a) Thực hiện đúng, đầy đủ các bước trong quy trình tổ chức thực thi chính sách

Mỗi bước trong quy trình đều có vị trí, ý nghĩa nhất định đối với quá trình thực thi chính sách. Trên thực tế, quy trình thực thi chính sách được bắt đầu từ việc tuyên truyền vận động về chính sách và thực thi chính sách. Việc làm này được thực hiện tốt sẽ củng cố thêm lòng tin của người dân vào chính sách của nhà nước.

b) Năng lực thực thi chính sách của cán bộ - công chức trong bộ máy quản lý nhà nước

Đây là yếu tố chủ quan có vai trò quyết định đến kết quả tổ chức thực thi chính sách công. Năng lực thực thi của cán bộ - công chức là thước đo bao gồm nhiều tiêu chí phản ánh về đạo đức công vụ, năng lực thiết kế tổ chức, năng lực thực tế, năng lực phân tích, dự báo để có thể chủ động ứng phó được với những tình huống phát sinh trong tương lai, v.v.

Năng lực thực tế và đạo đức công vụ của cán bộ, công chức còn thể hiện ở khả năng thực hiện các quy trình và thủ tục hành chính để giải quyết các mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước với cá nhân và tổ chức trong xã hội có liên quan đến thực thi chính sách công.

c) Điều kiện vật chất cần cho quá trình thực thi chính sách

Đây là yếu tố ngày càng có vị trí quan trọng để cùng nhân sự và các yếu tố khác thực hiện thắng lợi chính sách của nhà nước. Để thực hiện chính sách trong nền kinh tế thị trường hội nhập hiện nay, Nhà nước luôn phải tăng cường các nguồn lực vật chất và nhân sự, trong đó nguồn lực vật chất cần tăng nhanh cả về số lượng và chất lượng. Trong thực tế, do chỉ thiếu các điều kiện vật chất, kỹ thuật cho công tác tuyên truyền phổ biến chính sách thì các cơ quan nhà nước khó có thể chuyển tải những nội dung chính sách đến với chủ thể tham gia và đối tượng thụ hưởng một cách thường xuyên.

d) Sự đồng tình ủng hộ của người dân

Là nhân tố có vai trò đặc biệt quan trọng, quyết định sự thành bại của một chính sách. Đây là vấn đề hết sức lớn lao, bởi việc thực hiện các mục tiêu chính sách không thể chỉ do các cơ quan nhà nước làm, mà phải có sự tham gia của mọi tầng lớp nhân dân trong xã hội. Vì nhân dân không chỉ là người trực tiếp tham gia hiện thực hóa mục tiêu chính sách, mà còn là đối tượng trực tiếp thụ hưởng những lợi ích do chính sách mang lại. Do vậy, một chính sách đáp ứng được nhu cầu thực tế của người dân và xã hội về mục tiêu và biện pháp thi hành thì nó sẽ nhanh chóng đi vào lòng dân, được nhân dân ủng hộ thực hiện. Còn một chính sách không thiết thực với đời sống nhân dân, không phù hợp với điều kiện và trình độ dân trí thì sẽ bị tẩy chay hoặc "bỏ rơi" không thực hiện.

IV. ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH CÔNG

1. Khái niệm và vai trò của đánh giá chính sách công

1.1. Khái niệm đánh giá chính sách công

Một chính sách công được ban hành và triển khai thực hiện sau một thời gian thì Nhà nước sẽ tiến hành đánh giá xem chúng đang được duy trì như thế nào, tác động đến các đối tượng của chính sách ra sao. Đánh giá chính sách công có liên quan đến các bước trong quá trình vận hành một chính sách, những biện pháp tác động đang được duy trì, những mục tiêu đang từng bước được hiện thực hóa, kết quả và những ảnh hưởng của chính sách đến các lĩnh vực đời sống kinh tế, văn hóa, xã hội.

Đánh giá chính sách là việc kiểm tra thực tế một cách có hệ thống những tác động của việc thực hiện các giải pháp chính sách để từ đó xác định liệu có đạt mục tiêu mong muốn hay không.

1.2. Vai trò của đánh giá chính sách công

Đánh giá chính sách không chỉ là bản kết quả trực tiếp do hoạt động đánh giá tạo ra để làm cơ sở quản lý điều hành của các nhà lãnh đạo, mà còn giúp các chủ thể tham gia học được những gì qua đánh giá. Thông qua đánh giá chính sách, các nhà hoạch định chính sách có thể rút ra những bài học về thiết lập chương trình xây dựng chính sách hoặc các công cụ chính sách. Các nhà phân tích xem xét đánh giá chính sách trên cơ sở chính trị cho rằng, đánh giá chính sách vừa là một cuộc đương đầu liên tục với các nguồn lực khan hiếm hoặc các hệ tư tưởng xuất hiện trong lĩnh vực chính trị, vừa là bộ phận của quá trình học tập mà nhờ đó các chính sách phát triển và thay đổi cơ bản trên cơ sở sự công nhận có ý thức những thành công và thất bại của quá khứ. Nhận thức này không chỉ giúp tạo ý nghĩa của đánh giá chính sách và đưa nó ra khỏi tính kỹ trị hẹp liên quan đến đặc trưng của đánh giá hành chính, mà còn giúp làm sáng tỏ vai trò quan trọng được thực hiện bởi tất cả các hình thức đánh giá khác trong quá trình chính sách liên tục.

1.3. Sử dụng các tiêu chí đánh giá chính sách công

Tiêu chí trong phân tích chính sách là các chuẩn mực để nhà phân tích dựa vào đó phân tích, đánh giá và lựa chọn các phương án chính sách khác nhau. Ví dụ như bình đẳng, tính công bằng, tính hiệu quả,... Nói cách khác, đó là hệ giá trị được các nhà phân tích sử dụng để làm cơ sở định hướng cho quá trình xây dựng và lựa chọn các phương án chính sách.

Để thực hiện các loại phân tích đánh giá trên đây về chính sách công, cần phải sử dụng nhiều phương pháp kỹ thuật khác nhau với một hệ thống tiêu chí phù hợp. Nhằm nâng cao chất lượng việc phân tích đánh giá chính sách, nhiều chính phủ đã và đang thu hút sự tham gia rộng rãi của người dân và các tổ chức phi chính phủ vào quá trình đánh giá. Tuy nhiên, việc mở rộng này đang gặp phải những thách thức về khả năng chi trả cho những hoạt động triển khai và việc hợp pháp hóa các kết luận của công luận. Muốn khắc phục những khó khăn này, chính quyền các cấp cần thiết phải thành lập một quỹ tài trợ cho những người tham gia đánh giá chính sách công.

Trong phân tích, các tiêu chí có vai trò đặc biệt quan trọng bởi vì:

- Căn cứ vào tiêu chí, các nhà phân tích biết được khi nào thì vấn đề sẽ được giải quyết khi nào một chính sách hợp lý đã xây dựng xong.

- Căn cứ vào các tiêu chí, nhà phân tích có thể so sánh được các phương án chính sách đệ trình để đưa ra lời khuyến nghị lựa chọn tốt nhất.

- Các tiêu chí được xem như các quy tắc bắt buộc phải tuân thủ, do đó nó giúp cho các nhà phân tích tránh được những sự chi phối hoặc cám dỗ trong quá trình xây dựng và lựa chọn các phương án chính sách.

- Các tiêu chí cùng với hệ công cụ đo lường giúp cho các nhà phân tích xác định rõ các giá trị, các mục đích, và các mục tiêu của nhóm đối tượng chịu sự tác động của chính sách lựa chọn, xác định rõ những kết quả đầu ra của mỗi giải pháp.

Các tiêu chí thường được sử dụng trong quá trình phân tích là: chi phí, lợi ích, hiệu lực, hiệu quả, tính công bằng, tính thuận tiện, tính hợp pháp, và tính ổn định về mặt chính trị,... Dựa vào các tiêu chí mà nhà phân tích có thể biết được giải pháp nào có phí thấp nhất; giải pháp nào có những hạn chế về nguồn tài chính; giải pháp nào mang lại lợi ích ròng lớn nhất; hoặc giải pháp nào thì mang lại lợi ích cho một số cá nhân và nhóm cộng đồng này, nhưng lại gây thiệt hại hoặc hậu quả xấu cho một số cá nhân và nhóm cộng đồng khác; giải pháp nào khó thực hiện hơn và có giải pháp yêu cầu nhiều kỹ năng hành chính và thời gian thực hiện lâu hơn,...

Như vậy là các tiêu chí đã thực sự trở thành căn cứ để xây dựng, đánh giá, và lựa chọn được giải pháp hợp lý nhất, tức là giải pháp thỏa mãn các mục tiêu đề ra của chính sách.

2. Nội dung đánh giá chính sách công

Đánh giá chính sách công được tiến hành dưới nhiều hình thức và rất khác nhau về mức độ phức tạp và tính chuẩn mực. Các đánh giá chính sách công thường được tiến hành bởi các cơ quan nhà nước và tập trung vào một số nội dung như: (1) đánh giá đầu vào; (2) đánh giá đầu ra; (3) đánh giá hiệu lực; (4) đánh giá hiệu quả; và (5) đánh giá quá trình.

2.1. Đánh giá đầu vào

Đánh giá đầu vào nhằm đo lường số lượng của đầu vào các chương trình thực thi chính sách công bao gồm số lượng các yếu tố được huy động sử dụng và sự nỗ lực của các công chức trong bộ máy nhà nước để hoàn thành các mục tiêu chính sách. Các yếu tố đầu vào có thể là nhân sự, công sở, trang thiết bị kỹ thuật, văn phòng phẩm, công cụ lao động nhỏ, thông tin, chi phí tài chính cho sự vận hành, v.v được tính toán bằng thước đo giá trị. Mục đích của đánh giá đầu vào là thiết lập cơ sở dữ liệu phục vụ cho đánh giá tính hiệu quả quản lý của chính quyền hoặc chất lượng cung cấp dịch vụ công.

Khi tiến hành phân tích đánh giá các yếu tố đầu vào của quá trình thực thi một chính sách công, nhà phân tích cần phải áp dụng các phương pháp tính toán mọi chi phí đầu vào trên cơ sở định mức tài chính hiện hành của Nhà nước hoặc theo giá thị trường của các yếu tố đó.

2.2. Đánh giá đầu ra

Đánh giá đầu ra của một chương trình hay dự án thực thi chính sách công là xem xét kết quả đầu ra của các chương trình, dự án trong mối tương quan với việc sử dụng các nguồn lực đầu và thực hiện mục tiêu chính sách một cách cụ thể. Việc xác định đầu ra cũng tùy thuộc vào từng chương trình hoặc dự án được kế hoạch hóa. Mục đích chính của đánh giá thực thi là để xác định xem chính sách đang tạo ra giá trị gì cho xã hội, có thể không liên quan trực tiếp đến các mục tiêu của chính sách đã tuyên bố. Loại đánh giá này cung cấp các dữ liệu cho đánh giá hiệu lực và hiệu quả chính sách công.

2.3. Đánh giá hiệu lực

Đánh giá hiệu lực không đơn giản chỉ để xác định các đầu vào hoặc đầu ra chương trình, dự án thực thi chính sách, mà còn để xác định xem các chương trình, dự án đang thực hiện có tạo ra những kết quả phù hợp với mục tiêu của chính sách hay không. Đây là loại đánh giá rất có ích cho các nhà hoạch định chính sách, nhưng nó cũng là loại đánh giá khó thực hiện nhất. Thông tin cần thiết cho loại đánh giá này là rất lớn và mức độ phức tạp của quá trình thực hiện cũng rất cao.

2.4. Đánh giá hiệu quả

Đánh giá hiệu quả nhằm xem xét các chi phí của một chương trình, dự án cụ thể để đạt những mục tiêu mong muốn. Khi thực hiện loại phân tích đánh giá này, nhà phân tích cần thực hiện tốt các phân tích đánh giá đầu vào và phân tích đánh giá đầu ra dưới hình thức giá trị, sau đó tiến hành so sánh kết quả giữa chúng.

2.5. Đánh giá quá trình

Đánh giá quá trình là việc xem xét các phương pháp tổ chức, bao gồm các quy trình và thủ tục hoạt động được sử dụng để thực hiện các chương trình, dự án thuộc chính sách công. Mục tiêu của đánh giá này nhằm xác định xem liệu quá trình duy trì chính sách có thể được tổ chức hợp lý và được thực hiện hiệu quả hơn không. Hướng tới mục tiêu này, sự thực thi một chính sách luôn được chia thành các nhiệm vụ cụ thể như hoạch định chiến lược, quản lý tài chính, đánh giá về những phàn nàn của người dân, và đánh giá việc thực hiện các nhiệm vụ theo tiêu chí hiệu lực, hiệu quả và trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước.

CÂU HỎI THẢO LUẬN

1. Thế nào là chính sách công, hình thức biểu hiện của chính sách công như thế nào?

2. Hãy nêu chu trình chính sách, tầm quan trọng và mối liên hệ giữa các khâu trong chu trình chính sách?

3. Nêu những thuận lợi, khó khăn trong hoạch định và thực thi chính sách công ở Việt Nam hiện nay?

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Hoạch định và phân tích chính sách công - Giáo trình Đại học hành chính. NXB Thống kê.

2. Đánh giá chính sách công, Nachmias. California, 1997.

3. Chính sách công nghiệp trong các nền kinh tế thị trường phát triển, 1994.

4. Lê Vinh Danh: Chính sách công của Hoa kỳ. NXB Thống kê, 2001.

5. Arnold J Heidenheimer: Chính sách công cạnh tranh. Trích báo New York - ST. Martin’s press, 1990.

Chuyên đề 5

QUẢN LÝ NGUỒN NHÂN LỰC CỦA TỔ CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

I. NGUỒN NHÂN LỰC CỦA TỔ CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1. Nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước là một bộ phận trong nguồn nhân lực khu vực nhà nước

Nguồn nhân lực của tổ chức là một thuật ngữ dùng để chỉ những người làm việc cho tổ chức đó. Nói đến nguồn nhân lực tổ chức là nói đến nguồn lực con người của tổ chức, do đó không chỉ đơn thuần bàn đến số lượng người làm việc trong tổ chức đó mà còn tính đến các yếu tố thuộc về tiềm năng lao động của con người bao gồm: thể lực, trí lực, nhân cách của con người nhằm đáp ứng yêu cầu của tổ chức.

Nhà nước bao gồm rất nhiều tổ chức khác nhau, vì vậy, người làm việc cho nhà nước cũng rất đa dạng nhưng trong đó người làm việc cho tổ chức hành chính nhà nước là một bộ phận cơ bản, quan trọng. Để hiểu rõ về bộ phận nguồn nhân lực này cần phải hiểu về nguồn nhân lực của khu vực nhà nước (những người làm việc cho nhà nước) và các loại nguồn nhân lực của khu vực này.

Người làm việc trong khu vực nhà nước có số lượng rất lớn và có nhiều loại khác nhau. Việc phân loại người làm việc trong các cơ quan nhà nước rất phức tạp nhưng được nhiều nước quan tâm nhằm mục đích quản lý có hiệu quả nguồn nhân lực của nhà nước. Tùy thuộc vào mục đích phân loại, có thể có nhiều cách phân loại khác nhau.

Phân loại theo bằng cấp, học vấn

- Tốt nghiệp đại học, trên đại học;

- Tốt nghiệp trung cấp;

- Sơ cấp;

- Nghề;

- Không có nghề (tạp vụ).

Có thể căn cứ vào nơi làm việc để phân loại. Theo đó, có các loại:

- Người làm việc ở cơ quan quản lý nhà nước;

- Người làm việc ở cơ quan quản lý hành chính nhà nước;

- Người làm việc ở các đơn vị sự nghiệp (trường học, bệnh viện);

- Người làm việc ở các tổ chức kinh tế của nhà nước (các doanh nghiệp).

Theo hệ thống thứ bậc trong cơ cấu tổ chức của bộ máy nhà nước có thể chia thành:

- Người làm việc ở cơ quan nhà nước trung ương;

- Người làm việc ở cơ quan nhà nước cấp tỉnh;

- Người làm việc ở cơ quan nhà nước cấp huyện;

- Người làm việc ở cơ quan nhà nước cấp xã.

Phân loại theo ngành (chuyên môn), ngạch (cấp bậc) và bậc (vị trí). Cách phân loại này được mô tả bằng sơ đồ sau:

Sơ đồ 1: Phân loại nguồn nhân lực

Ở Việt Nam, người làm việc trong các loại tổ chức của nhà nước được phân loại theo những cách thông thường như đã nêu trên, nhưng theo quy định của pháp luật hiện hành, những nhóm làm việc cho khu vực nhà nước1 được gọi với tên gọi riêng bao gồm cán bộ, công chức.

1.1. Cán bộ

Trong các loại văn bản của Việt Nam, thuật ngữ cán bộ được sử dụng rất phổ biến, nhưng cho đến năm 2008 khi Luật cán bộ, công chức ra đời thì thuật ngữ này mới được quy định chính thức. Theo Luật Cán bộ, công chức thì cán bộ là thuật ngữ để chỉ nhóm người mang tính chất được bầu cử, làm việc trong cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị và chính trị xã hội. Theo đó, cán bộ được quan niệm như sau:

Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước1. Ngoài ra phạm vi cán bộ còn bao gồm những người được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội. Đây là nhóm cán bộ xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã)

Như vậy, theo Luật Cán bộ, công chức, có hai nhóm cán bộ: nhóm cán bộ cấp huyện trở lên và nhóm cán bộ ở cấp xã, nhưng cho dù là cán bộ ở cấp nào thì đặc điểm chung của cán bộ là họ đảm nhận các loại công việc theo nhiệm kỳ được bầu và cũng được hưởng lương từ ngân sách nhà nước, không phân biệt trong các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội hay nhà nước.

1.2. Công chức

Khái niệm công chức thường được hiểu khác nhau ở các quốc gia. Việc xác định ai là công chức thường do các yếu tố sau quyết định:

- Hệ thống thể chế chính trị;

- Hệ thống thể chế hành chính;

- Tính truyền thống;

- Sự phát triển kinh tế - xã hội;

- Các yếu tố văn hóa.

Tuy nhiên, ở nhiều quốc gia, dấu hiệu chung của công chức thường là:

- Là công dân của nước đó;

- Được tuyển dụng qua thi tuyển;

- Được bổ nhiệm vào một ngạch hoặc một vị trí công việc;

- Được hưởng lương từ ngân sách nhà nước.

Ở Việt Nam, qua các thời kỳ lịch sử, khái niệm ai là công chức cũng đã có nhiều lần thay đổi. Điều này đã được thể hiện trong các văn bản pháp luật của nhà nước ta1.

Trong Luật Cán bộ, công chức, phạm vi công chức được xác định như sau: "Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật". Ngoài ra còn có công chức cấp xã. Đó là những người được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.

Trong khu vực nhà nước còn có nhiều người khác được nhà nước trả lương và các khoản phúc lợi có liên quan. Đó là:

- Viên chức. Theo Luật Viên chức ngày 15/11/2010, "Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật)"2. Đặc điểm việc làm của viên chức là không mang tính quyền lực công mà chủ yếu mang tính chuyên môn, nghề nghiệp.

- Những người làm việc không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, làng, ấp, bản, buôn, sóc ở xã và tổ dân phố ở phường, thị trấn.

- Những người làm việc trong các loại tổ chức do nhà nước thành lập hoặc hỗ trợ.

- Những người làm việc trong các doanh nghiệp nhà nước.

- Những người làm hợp đồng trong các cơ quan quản lý nhà nước.

Người làm việc cho tổ chức hành chính nhà nước là một bộ phận của người làm việc cho nhà nước. Những người làm việc cho tổ chức hành chính nhà nước cũng được phân loại theo những cách thông thường như đối với phân loại người làm việc cho nhà nước. Trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, người làm việc cho cơ quan hành chính nhà nước cũng được chia thành nhóm cán bộ và nhóm công chức nhưng phạm vi hẹp hơn so với nhóm cán bộ, công chức làm việc cho nhà nước. Tính chất công việc của nhóm cán bộ, công chức này có những điểm khác biệt so với nhóm cán bộ, công chức trong tổ chức chính trị hoặc chính trị xã hội. Ngoài ra, người làm việc cho tổ chức hành chính nhà nước còn bao gồm nhóm lao động hợp đồng (không được gọi là cán bộ hoặc công chức) và những người làm việc không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, làng, ấp, bản, buôn, sóc ở xã và tổ dân phố ở phường, thị trấn.

Nhóm công chức làm việc cho tổ chức hành chính nhà nước còn được chia thành các nhóm nhỏ hơn như: Công chức lãnh đạo, quản lý; công chức chuyên môn, nghiệp vụ. Việc phân loại này rất cần thiết vì đó là cơ sở để thực hiện có hiệu quả các hoạt động quản lý.

2. Đặc trưng nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước

Người lao động làm việc trong bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy hành chính nhà nước nói riêng thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn do pháp luật nhà nước quy định. Mọi hoạt động của họ đều dựa vào nguồn lực của nhà nước và nhằm hướng đến mục tiêu do nhà nước đề ra. Họ là một lực lượng lao động đặc biệt, khác với lực lượng lao động làm việc trong các tổ chức khác như doanh nghiệp.

Để thực thi công vụ, những người làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước có quyền hạn hay thẩm quyền nhất định. Đó là quyền lực pháp lý của nhà nước trao cho họ để giúp họ thực hiện tốt nhất nhiệm vụ được nhà nước trao cho. Người làm việc trong các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội hay công dân không có quyền lực pháp lý này.

Người làm việc cho cơ quan hành chính nhà nước chịu sự ràng buộc chặt chẽ của luật pháp. Do công việc trong các cơ quan này đòi hỏi phải tuân thủ đúng các quy trình, thủ tục. Vì vậy, nguồn nhân lực cũng phải tuân thủ theo những quy định máy móc đó. Tính linh hoạt kém hơn so với khu vực tư và khi cần có một sự thay đổi, đòi hỏi một quy trình thay đổi phức tạp.

Những người làm việc trong các cơ quan nhà nước có những nghĩa vụ riêng do chính hệ thống pháp luật liên quan đến nhóm các cơ quan nhà nước quy định. Trong hệ thống pháp luật dành cho đội ngũ những người là cán bộ, công chức, nghĩa vụ được xác định cụ thể trong các đạo luật như Luật công vụ hoặc các đạo luật công khác.

Hoạt động của các tổ chức nhà nước mang tính "bao cấp" hơn là cơ chế thị trường, cạnh tranh, lợi nhuận. Tất cả các hoạt động đó đều dựa trên nguồn ngân sách nhà nước. Chính vì vậy, tính nhân đạo, tính cho không của các hoạt động của các cơ quan nhà nước làm cho việc quy định các vấn đề liên quan đến việc làm, nguồn nhân lực đều dựa vào nguyên tắc "không có lợi nhuận".

3. Tầm quan trọng của nguồn nhân lực tổ chức hành chính nhà nước

3.1. Nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước quyết định đến hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước

Bộ máy nhà nước được thành lập nhằm thực hiện chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình, bất cứ nhà nước nào cũng cần phải có hoạt động ban hành luật (hoạt động của cơ quan lập pháp); thực thi pháp luật và đưa pháp luật vào thực tiễn đời sống (hoạt động của cơ quan hành pháp) và giữ gìn, bảo vệ pháp luật (hoạt động của cơ quan tư pháp). Trong bộ máy nhà nước, bộ máy hành chính là bộ phận chủ lực của Nhà nước thực hiện chức năng quản lý thống nhất các mặt đời sống kinh tế - xã hội, an ninh - quốc phòng của đất nước. Bộ máy hành chính nhà nước là tổng hợp hệ thống các cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động theo những nguyên tắc chung thống nhất tạo thành một cơ chế đồng bộ để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý của Nhà nước.

Như vậy, một bộ phận quan trọng của nguồn nhân lực khu vực công làm việc trong các cơ quan quản lý của bộ máy nhà nước. Hoạt động thực thi công vụ của họ có vai trò vô cùng quan trọng, quyết định đến chất lượng, hiệu quả hoạt động của cả bộ máy nhà nước. Họ là những người hoạch định, thực thi các chính sách, quyết định của nhà nước, là yếu tố quyết định thành bại của các chủ trương, chính sách, kế hoạch công tác. Năng lực cán bộ, công chức, tinh thần làm việc của họ ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả công tác, hoạt động của các cơ quan, đơn vị.

Để đạt được mục tiêu xây dựng bộ máy nhà nước hiện đại, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, hầu hết các nước đều khẳng định vai trò của con người, mà cụ thể là đội ngũ cán bộ, công chức là nhân tố quyết định sự thành công hay thất bại của công cuộc xây dựng và cải cách bộ máy nhà nước.

3.2. Nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước đóng vai trò quan trọng trong quá trình cải cách hành chính

Cải cách hành chính là những thay đổi diễn ra trong tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong quản lý hành chính nhà nước. Ở bất cứ quốc gia nào không thể nói tới phát triển kinh tế nếu như không có một nền hành chính hoạt động hiệu quả. Chính vì vậy, cải cách hành chính ngày nay đang diễn ra mang bình diện toàn cầu. Mặc dù các lý do để tiến hành cải cách không giống nhau hoàn toàn nhưng có thể nhận thấy cải cách hành chính hiện nay đang diễn ra trên bình diện toàn cầu. Phạm vi, hình thức và các biện pháp thực hiện cải cách cũng rất đa dạng. Một số nước tập trung vào cải cách một số lĩnh vực nhất định trong khi các nước khác lại thực hiện cải cách với quy mô lớn và phạm vi rộng hơn.

Cải cách hành chính làm cho chức năng của Nhà nước thay đổi, tập trung nhiều hơn vào hoạt động quản lý vĩ mô. Cùng với đó là yêu cầu của người dân ngày càng cao hơn và phức tạp hơn đối với các cơ quan hành chính nhà nước. Điều này đòi hỏi cán bộ, công chức phải có phẩm chất, năng lực làm việc tốt và có động cơ làm việc tích cực phù hợp với nhu cầu và nguyện vọng của người dân;

Ở nước ta, cải cách hành chính được đặt ra như một đòi hỏi khách quan của thực tế để tạo tiền đề và thúc đẩy cải cách kinh tế, đồng thời xây dựng được những điều kiện cần thiết để có thể tận dụng được mọi cơ hội của hội nhập và toàn cầu hóa cho việc phát triển kinh tế, xây dựng một hệ thống hành chính tạo ra điều kiện thuận lợi cho phát triển kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và xây dựng một nhà nước thật sự là "của dân, do dân, vì dân". Sự vận hành nền kinh tế theo các quy luật của thị trường sẽ tác động sâu sắc và đặt ra yêu cầu phải đổi mới mạnh mẽ vai trò, chức năng của Nhà nước nói chung và của nền hành chính nhà nước nói riêng, đòi hỏi phải chuyển mạnh từ nền hành chính "cai trị" sang nền hành chính "phục vụ", xóa bỏ triệt để cơ chế "xin - cho", phải khắc phục sự can thiệp trực tiếp, tùy tiện vào các hoạt động của doanh nghiệp, phải tôn trọng và tạo thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp trong mọi hoạt động kinh tế - xã hội; Kinh tế thị trường đòi hỏi Nhà nước và nền hành chính phải thúc đẩy sự phát triển nhanh, bền vững kinh tế đất nước, phải đối xử bình đẳng với các thành phần kinh tế khác nhau, tạo ra "sân chơi", "luật chơi" phù hợp với quy luật của thị trường và thực hiện tốt vai trò của người "trọng tài" khách quan, công bằng trong việc kiểm tra, kiểm soát việc chấp hành pháp luật, chính sách của các chủ thể tham gia các hoạt động kinh tế - xã hội.

Để đạt được những điều đó, đòi hỏi phải có một đội ngũ cán bộ, công chức có đủ năng lực, trình độ đáp ứng được yêu cầu để thực hiện.

Thực tiễn trong những năm đổi mới và cải cách hành chính ở Việt Nam, Đảng và Nhà nước ta luôn xác định xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức là một nội dung cơ bản quan trọng bên cạnh các nội dung cải cách thể chế; cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; cải cách tài chính công.

Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 đã xác định mục tiêu cải cách hành chính với trọng tâm là xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức. Hiệu lực và hiệu quả quản lý của bộ máy Nhà nước nói chung và hành chính nhà nước nói riêng, xét cho cùng được quyết định bởi phẩm chất, năng lực và hiệu suất công tác của đội ngũ cán bộ, công chức, tức là quyết định bởi con người. Công chức nhà nước được đào tạo nghiêm túc, có đủ phẩm chất, năng lực là yếu tố có tính quyết định trong cải cách hành chính đạt kết quả, đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước.

3.3. Nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước là lực lượng quan trọng giúp gia tăng khả năng thích ứng của nền hành chính nhà nước trước những biến động do môi trường mang lại

Ngày nay, thế giới phải đối diện với nhiều khó khăn hơn. Các yếu tố môi trường tự nhiên, kinh tế, xã hội tác động đến từng quốc gia và ở phạm vi khu vực và quốc tế nhanh hơn, mạnh hơn và khó dự đoán hơn. Bộ máy nhà nước ở nhiều nước ngày càng phải giải quyết nhiều vấn đề phức tạp hơn của đời sống xã hội diễn ra không chỉ trong phạm vi một quốc gia mà còn ở phạm vi quốc tế. Đặc biệt, cuộc khủng hoảng tài chính và khủng hoảng kinh tế đang diễn ra trên quy mô toàn cầu trong những năm qua cũng có những tác động không nhỏ tới nền kinh tế của các quốc gia. Đây cũng là thách thức đối với Chính phủ ở nhiều nước và để vượt qua được thách thức đó đòi hỏi tổ chức và hoạt động của khu vực công nói chung và hành chính nhà nước nói riêng phải thay đổi mạnh hơn và theo hướng tích cực hơn nữa. Trong thực tế, các chính sách được áp dụng trong cải cách hành chính vừa qua ở nhiều nước trên thế giới đã nhấn mạnh đến vai trò của khu vực tư, của thị trường nhưng những gì diễn ra trong thập kỷ vừa qua cũng đã cho thấy những hạn chế nhất định của những chính sách đó. Cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới diễn ra đã đặt ra câu hỏi về những triển vọng do các chính sách này mang lại. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, phi quy chế hóa trong lĩnh vực nhà ở, tài chính và ngân hàng là một trong những yếu tố tạo điều kiện cho khủng hoảng diễn ra trong thời gian qua. Những giải pháp mà các nước đưa ra để đối phó với khủng hoảng trong mấy năm qua thực ra lại là những giải pháp tăng cường vai trò của cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước. Theo đó, mức độ chi tiêu và quy mô của Chính phủ tăng lên.

Sự gia tăng vai trò của chính phủ được coi là một cách thức hiệu quả để giải quyết những thảm họa kinh tế do phi quy chế hóa từ những chính sách nhấn mạnh vào vai trò của khu vực tư nhân mang lại. Điều này cho thấy cần phải nhận thức được tầm quan trọng của khu vực công, của Chính phủ trong thời kỳ cải cách hành chính tiếp theo. Khu vực công phải đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra các nền tảng cơ bản để xã hội phát triển. Nói cách khác, xã hội chỉ có thể phát triển dựa trên những nền tảng vững chắc do khu vực công tạo ra. Điều này đòi hỏi phải có một đội ngũ cán bộ, công chức có đủ năng lực để có thể ứng phó với những khó khăn, thách thức phức tạp đang diễn ra.

3.4. Nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước đóng vai trò quan trọng trong nâng cao chất lượng dịch vụ công

Dịch vụ công là những dịch vụ phục vụ cho nhu cầu cơ bản, thiết yếu của xã hội. Ở Việt Nam, dịch vụ công bao gồm dịch vụ công ích như cung cấp nước sạch, điện, giao thông công cộng, vệ sinh môi trường,...; dịch vụ sự nghiệp công: giáo dục, đào tạo, y tế chăm sóc sức khỏe, văn hóa, thể dục thể thao, khoa học,...; dịch vụ hành chính công: liên quan đến thực thi pháp luật của các cơ quan nhà nước như hoạt động thẩm định hồ sơ, ký phê duyệt, tổ chức cho đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất,...

Cùng với xu thế xã hội hóa các dịch vụ công, chủ thể cung cấp của dịch vụ công không chỉ bao gồm các tổ chức của nhà nước mà còn gồm các tổ chức xã hội, các tổ chức tư nhân, hoặc cá nhân, nhưng Nhà nước phải chịu trách nhiệm cuối cùng về chất lượng của các dịch vụ công. Nhà nước không chỉ chịu trách nhiệm về chất lượng của các sản phẩm và dịch vụ công do mình trực tiếp cung cấp mà còn phải đảm bảo rằng các dịch vụ công do các chủ thể khác cung cấp phải đáp ứng được yêu cầu về chất lượng thông qua hệ thống các quy định, các chính sách được ban hành. Trong xu thế cải cách khu vực công, công dân được coi là "khách hàng" của các tổ chức nhà nước. Công dân phải thực hiện đầy đủ nghĩa vụ của mình với Nhà nước nhưng cũng có quyền đòi hỏi nhà nước thực hiện các nghĩa vụ của mình. Do đó, các tổ chức công cần phải nỗ lực rất nhiều để các dịch vụ do mình trực tiếp cung cấp hay được cung cấp bởi các chủ thể khác đảm bảo chất lượng.

Ở Việt Nam, để đạt được những mục tiêu cải cách hành chính đã được xác định trong Nghị quyết số 30c/2001/NĐ-CP ngày 8/11/2011, Chính Phủ đã nhấn mạnh một trong 3 trọng tâm cơ bản của chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 là nâng cao chất lượng dịch vụ công. Đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có đủ năng lực, trình độ và phẩm chất, thực thi nhiệm đạt hiệu quả cao, là yếu tố quyết định đến việc thực hiện mục tiêu đó.

3.5. Nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước đóng vai trò quan trọng trong hội nhập quốc tế

Hiện nay, hội nhập quốc tế trở thành một xu thế khách quan không thể đảo ngược. Hội nhập quốc tế cũng luôn tạo ra nhiều cơ hội, nhưng cũng nhiều thách thức cho các quốc gia. Một trong những thách thức đặt ra đó là chất lượng nguồn nhân lực, trong đó, chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức là yêu cầu số một. Hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức là một hoạt động đặc biệt mang tính quyền lực, đảm bảo cho thực thi pháp luật. Chính đội ngũ này đã tham mưu cho các cơ quan chức năng đề ra các chủ trương, chính sách, đồng thời triển khai tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách đó. Hội nhập quốc tế đặt ra nhiều vấn đề mới như tuân thủ luật pháp, cam kết quốc tế, các cơ chế, hiệp định, thông lệ quốc tế, tranh chấp thương mại, sở hữu công nghiệp,... đòi hỏi đội ngũ cán bộ, công chức phải am hiểu, phải có năng lực để tham mưu, tổ chức triển khai, thực hiện những nội dung mới.

Ở Việt Nam, với việc gia nhập tổ chức WTO, hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam diễn ra ngày càng mạnh mẽ, sâu sắc và toàn diện. Trong điều kiện kinh tế mở, có tính toàn cầu, đòi hỏi phải nhanh chóng tạo lập đồng bộ hệ thống thể chế kinh tế, thể chế hành chính phù hợp với thông lệ chung của thế giới; phải đổi mới tổ chức bộ máy và nâng cao trình độ, năng lực, trách nhiệm của cán bộ, công chức để có thể hòa nhập vào cộng đồng quốc tế, cộng đồng khu vực, trong khi Việt Nam đang ở một khoảng cách khá xa so với thế giới. Có thể nói, phát triển nguồn nhân lực nói chung và nguồn nhân lực hành chính nhà nước là nhiệm vụ trọng tâm, khâu đột phá có tính chiến lược lâu dài trước xu thế hội nhập.

II. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUẢN LÝ NGUỒN NHÂN LỰC CỦA TỔ CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1. Khái niệm

Trong nhiều tài liệu viết về quản lý và phát triển con người, khái niệm quản lý nguồn nhân lực (Human Resource Management) và phát triển nguồn nhân lực (Human Resource Development) là hai khái niệm khác nhau, nhưng có mối tương quan chặt chẽ với nhau. Trong hoạt động quản lý nguồn nhân lực, có hai thuật ngữ cùng chỉ một hoạt động quản lý con người nhưng cần phân biệt, đó là "quản lý nhân sự" và "quản lý nguồn nhân lực". Trước những năm 1980, người ta dùng thuật ngữ quản lý nhân sự thay vì dùng quản lý nguồn nhân lực. Khi đó, quản lý nhân sự được hiểu là quản lý người lao động trong tổ chức. Cụ thể hơn, đó là quản lý các yếu tố hành chính liên quan đến con người trong tổ chức và các vấn đề phát sinh liên quan đến họ. Nói cách khác, quản lý nhân sự là quản lý con người trong phạm vi nội bộ một tổ chức. Theo đó, nguồn lực tiềm năng ít được quan tâm, họ chỉ quan tâm đến con người với sức lao động như một yếu tố đầu vào bình thường khác của sản xuất và quan tâm đến việc giải quyết những vấn đề hành chính nảy sinh trong việc sử dụng con người trong sản xuất.

Từ những năm 1980, quản lý nguồn nhân lực là thuật ngữ được sử dụng thay thế dần cho "quản lý nhân sự" khi người ta muốn nhìn nhận lại vai trò của con người trong tổ chức và thay đổi bản chất của hoạt động quản lý con người. Không chỉ trong các tổ chức tư nhân mà trong cả các cơ quan hành chính nhà nước, thuật ngữ quản lý nguồn nhân lực cũng được sử dụng và dần thay thế thuật ngữ quản lý nhân sự. Nhiều quốc gia trên thế giới coi sự chuyển đổi từ "quản lý nhân sự" sang "quản lý nguồn nhân lực" như một chiến lược quan trọng trong tiến trình cải cách hành chính nhà nước. Với việc chuyển từ quan niệm "quản lý nhân sự" sang quản lý nguồn nhân lực, con người không còn được coi là một yếu tố đầu vào, độc lập với các yếu tố khác của quá trình quản lý mà con người được coi là yếu tố chính, yếu tố quan trọng nhất của mọi tổ chức. Theo đó, quản lý nguồn nhân lực trở thành một phần chính, phần cơ bản trong quản lý tổ chức.

Có nhiều cách hiểu khác nhau về quản lý nguồn nhân lực do ảnh hưởng cách tiếp cận và nhận thức khác nhau. Một số các khái niệm sau thường được đề cập đến trong hệ thống tài liệu nghiên cứu về quản lý nguồn nhân lực như sau1:

- Quản lý nguồn nhân lực là việc thiết kế, xây dựng hệ thống các triết lý, chính sách và thực hiện các hoạt động chức năng về thu hút, đào tạo - phát triển và duy trì nguồn lực con người trong một tổ chức nhằm đạt được kết quả tối ưu cho cả tổ chức và người lao động.

- Quản lý nguồn nhân lực là những hoạt động nhằm tăng cường những đóng góp có hiệu quả của cá nhân vào mục tiêu của tổ chức trong khi đồng thời cố gắng đạt được những mục tiêu của cá nhân.

Cho dù tiếp cận ở góc độ nào thì đều có những điểm chung là :

- Quản lý nguồn nhân lực được thực hiện thông qua nhiều hoạt động khác nhau như thu hút, đào tạo, phát triển, sử dụng, đánh giá con người trong tổ chức,...

- Quản lý nguồn nhân lực nhằm giúp cho tổ chức có được nguồn nhân lực đáp ứng được yêu cầu về cả số lượng và chất lượng.

- Quản lý nguồn nhân lực nhằm đạt được kết quả tối ưu cho tổ chức và cho người lao động.

Từ các điểm chung đó, quản lý nguồn nhân lực có thể hiểu là tất cả các hoạt động của tổ chức để thu hút, phát triển, sử dụng, đánh giá, duy trì một nguồn nhân lực phù hợp với yêu cầu công việc của tổ chức cả về mặt số lượng và chất lượng. Thông qua các hoạt động của quản lý nguồn nhân lực đó, tổ chức sẽ đạt được mục tiêu.

Quản nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước một mặt cũng có những điểm chung giống như quản lý nguồn nhân lực của các tổ chức khác. Đối tượng chung của quản lý nguồn nhân lực trong cơ quan hành chính nhà nước và trong các tổ chức khác đều con người. Vì vậy, nhiều kỹ thuật trong quản lý và phát triển con người đều có thể áp dụng chung cho các loại hình tổ chức khác nhau này. Mặt khác, nguồn nhân lực trong cơ quan hành chính nhà nước gồm những người lao động đặc biệt (gồm chủ yếu là cán bộ, công chức) với những đặc trưng cơ bản như đã trình bày ở phần trên, do đó quản lý nguồn nhân lực của tổ chức hành, chính nhà nước đòi hỏi có những điểm khác biệt so với quản lý nguồn nhân lực trong các tổ chức thông thường khác.

Sự khác biệt đó xuất phát từ sự khác nhau về công việc (việc làm) của tổ chức hành chính nhà nước so với các tổ chức thông thường khác. Vì thế, đòi hỏi nguồn nhân lực của các cơ quan hành chính nhà nước cũng có những tính chất khác so với hoạt động của các tổ chức khác. Hoạt động trong cơ quan hành chính nhà nước luôn gắn liền với quyền lực nhà nước. Cán bộ, công chức được sử dụng các nguồn lực của nhà nước để thực thi công vụ, họ hoạt động vì các mục tiêu chung của Nhà nước, không mang tính lợi nhuận. Các cơ quan nhà nước hoạt động trên những nguyên tắc khác với hoạt động của các tổ chức khác. Do đó, quản lý nguồn nhân lực trong cơ quan hành chính nhà nước đòi hỏi phải có sự khác biệt để đảm bảo cho nguồn nhân lực thích ứng được với những đặc trưng đó của các cơ quan hành chính nhà nước. Người làm việc trong các tổ chức hành chính nhà nước, ngoài việc chịu sự điều tiết chung của Bộ Luật Lao động giống như những người lao động khác, còn chịu sự ràng buộc của luật riêng biệt. Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều có những luật riêng để quản lý nguồn nhân lực trong cơ quan hành chính nhà nước. Điều đó cũng thể hiện sự khác biệt của quản lý và phát triển nguồn nhân lực trong cơ quan hành chính nhà nước với quản lý và phát triển nguồn nhân lực của các tổ chức khác.

Ở Việt Nam, Bộ luật lao động quy định: "Chế độ lao động đối với công chức, viên chức Nhà nước, người giữ các chức vụ được bầu, cử hoặc bổ nhiệm, người thuộc lực lượng quân đội nhân dân, công an nhân dân, người thuộc các đoàn thể nhân dân, các tổ chức chính trị, xã hội khác và xã viên hợp tác xã do các văn bản pháp luật khác quy định nhưng tùy từng đối tượng mà được áp dụng một số quy định trong Bộ luật này"1. Đội ngũ cán bộ, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta chủ yếu được điều chỉnh bằng Luật Cán bộ, công chức và các văn bản có liên quan.

2. Các nguyên tắc quản lý nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước

Nguồn nhân lực trong tổ chức hành chính nhà nước phải tuân thủ những nguyên tắc cơ bản của quản lý con người cũng giống như quản lý nguồn nhân lực của bất cứ tổ chức nào. Những nguyên tắc đó bao gồm:

- Các chính sách và thực tiễn quản lý nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước phải hướng đến mục tiêu của tổ chức.

- Đảm bảo tăng cường vai của các nhà quản lý trong việc đạt được mục tiêu của tổ chức đề ra thông qua quản lý nguồn nhân lực.

- Đảm bảo mối quan hệ hợp tác giữa các nhà quản lý các cấp với nhân viên cấp dưới và giữa cách thành viên của tổ chức.

- Đảm bảo được trách nhiệm của từng cá nhân trong tổ chức và tạo động lực làm việc cho cá nhân và tập thể.

- Đảm bảo tính linh hoạt: Các chính sách quản lý nguồn nhân lực phải đảm bảo linh hoạt để thích ứng được với những thay đổi.

- Đảm bảo tính thống nhất và tính minh bạch trong các chính sách quản lý nguồn nhân lực của tổ chức, từ chính sách tiền lương, đánh giá, đào tạo, bồi dưỡng...

- Đảm bảo tạo ra môi trường làm việc hiệu quả, tạo cơ hội phát triển nghề nghiệp của cá nhân để thông qua đó đóng góp cho tổ chức được nhiều nhất.

- Bình đẳng, công bằng trong các chính sách và thực tiễn tuyển dụng, đánh giá, khen thưởng, kỷ luật...

- Chính sách và thực tiễn quản lý nguồn nhân lực trong tổ chức phải đảm bảo dựa trên thành tích, công trạng.

- Quản lý nguồn nhân lực trong tổ chức hành chính nhà nước phải luôn gắn liền với đào tạo, bồi dưỡng và tạo cơ hội để người làm việc trong tổ chức được thăng tiến theo chức nghiệp, công trạng.

Do người làm việc trong tổ chức hành chính nhà nước là những người lao động đặc biệt, với những đặc trưng riêng biệt, khác với nguồn nhân lực trong tổ chức thông thường. Đây là lực lượng trực tiếp tổ chức và thực hiện các chủ trương đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước, đảm bảo cho những chủ trương và chính sách này đi vào thực tiễn cuộc sống. Vì vậy, ngoài những nguyên tắc cơ bản của khoa học quản lý nguồn nhân lực ra thì trong quản lý người làm việc cho các tổ chức nhà nước nói chung và hành chính nhà nước nói riêng phải đảm bảo các nguyên tắc sau:

- Quản lý nguồn nhân lực trong tổ chức hành chính nhà nước đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng.

- Tuân thủ các quy định của pháp luật.

3. Chức năng quản lý nguồn nhân lực tổ chức hành chính nhà nước

Chức năng của quản lý nguồn nhân lực chỉ các phương diện hoạt động chủ yếu của quản lý nguồn nhân lực. Chức năng quản lý nguồn nhân lực nhằm đảm bảo thu hút duy trì và phát triển được một nguồn nhân lực có trình độ, kỹ năng, phẩm chất, đáp ứng được yêu cầu của Nhà nước nói chung và của từng tổ chức nói riêng về cả chất lượng và số lượng nguồn nhân lực. Các chức năng này có thể được chia thành:

- Chức năng quản lý: Chức năng này được thực hiện thông qua việc ban hành các thể chế, quy định, chính sách, các quyết định quản lý nguồn nhân lực. Các chính sách, quyết định này liên quan đến tất cả các nội dung của quản lý nguồn nhân lực như chính sách tuyển dụng, đào tạo, bổ nhiệm, tiền lương và phúc lợi...

Chức năng này nếu được thực hiện tốt sẽ phát huy được tiềm năng và tính sáng tạo của con người, tác động vào động cơ của từng cá nhân giúp họ hăng say làm việc, đạt kết quả và hiệu quả cao.

- Chức năng kỹ thuật: Chức năng này liên quan đến việc xây dựng các kế hoạch cụ thể trong quản lý nguồn nhân lực như kế hoạch tuyển dụng; kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng; kế hoạch luân chuyển, điều động; kế hoạch giảm biên chế...

- Chức năng tác nghiệp: Chức năng này liên quan đến việc thực hiện các kế hoạch. Đó là các tác nghiệp để thực hiện các kế hoạch cụ thể về tuyển dụng; đào tạo, bồi dưỡng...

Để thực hiện các chức năng quản lý nguồn nhân lực khu vực công, cần tiến hành nhiều hoạt động khác nhau. Đây cũng chính là các nội dung cơ bản trong quản lý nguồn nhân lực. Các nội dung này quản lý nguồn nhân lực do pháp luật quy định. Ở Việt Nam, Luật Cán bộ, công chức (2008) xác định những nội dung quản lý cán bộ, công chức như sau:

- Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ, công chức;

- Xây dựng kế hoạch, quy hoạch cán bộ, công chức;

- Quy định chức danh và cơ cấu cán bộ;

- Quy định ngạch, chức danh, mã số công chức; mô tả, quy định vị trí việc làm và cơ cấu công chức để xác định số lượng biên chế;

- Các công tác khác liên quan đến quản lý cán bộ, công chức quy định tại Luật này.

Cụ thể hóa những quy định trên, Nghị định 24/2010/NĐ-CP quy định cụ thể về nội dung quản lý cán bộ công chức như sau:

- Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về công chức;

- Xây dựng kế hoạch, quy hoạch công chức;

- Quy định ngạch, chức danh, mã số công chức; mô tả, quy định vị trí việc làm và cơ cấu công chức;

- Xác định số lượng và quản lý biên chế công chức;

- Tổ chức thực hiện việc tuyển dụng, sử dụng công chức;

- Tổ chức thực hiện chế độ đào tạo, bồi dưỡng đối với công chức;

- Tổ chức thực hiện chế độ tiền lương và các chế độ, chính sách đãi ngộ đối với công chức;

- Tổ chức thực hiện việc khen thưởng, kỷ luật đối với công chức;

- Thực hiện chế độ thôi việc, nghỉ hưu đối với công chức;

- Thực hiện chế độ báo cáo, thống kê và quản lý hồ sơ công chức;

- Thanh tra, kiểm tra việc thi hành quy định của pháp luật về công chức;

- Chỉ đạo, tổ chức giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với công chức.

III. TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ QUẢN LÝ NGUỒN NHÂN LỰC TRONG TỔ CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1. Trách nhiệm của các chủ thể quản lý nhà nước đối với nguồn nhân lực tổ chức hành chính nhà nước

Xét ở góc độ hệ thống, nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước được quản lý bởi các chủ thể khác nhau. Tuy nhiên, tùy thuộc vào thể chế chính trị của quốc gia, các cơ quan nhà nước có thể có nhiều loại khác nhau và quản lý người lao động làm việc trong các cơ quan nhà nước do nhiều cơ quan quản lý nguồn nhân lực khác nhau đảm nhận. Ví dụ, quản lý những người làm việc trong hệ thống các cơ quan thuộc hệ thống lập pháp tùy thuộc vào thể chế nhà nước có thể do một cơ quan quản lý nguồn nhân sự riêng đảm nhận. Hoặc những người làm việc trong bộ máy của các cơ quan thuộc lĩnh vực tư pháp cũng có thể được tổ chức tương tự. Nhưng cũng có nước, do thể chế nhà nước quy định, chỉ trừ những người là đại biểu được bầu của cơ quan lập pháp, những người phục vụ trong các cơ quan đó đều thuộc diện quản lý chung của các cơ quan quản lý nguồn nhân lực chung.

Riêng nguồn nhân lực làm việc cho các cơ quan hành chính nhà nước ở nhiều nước đều được quản lý thống nhất thông qua một cơ quan quản lý nguồn nhân lực chung. Địa vị pháp lý của cơ quan quản lý nguồn nhân lực chung cũng rất khác nhau. Ở một số nước việc quản lý chung, thống nhất nguồn nhân lực làm việc cho các cơ quan nhà nước được trao cho một bộ, trong khi ở một số nước khác được trao cho Ủy ban công vụ hay thậm chí là một vụ thuộc Bộ Tài chính.

Nguồn nhân lực của tổ chức hành chính được quản lý bởi các cơ quan, tổ chức khác nhau. Do nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước bao gồm nhiều loại khác nhau, nội dung quản lý nguồn nhân lực lại bao gồm nhiều hoạt động khác nhau, do đó pháp luật quy định cụ thể về việc quản lý đối với từng loại đó, cũng như xác định phạm vi, tức các nội dung, các hoạt động mà từng chủ thể phải thực hiện trong quản lý nguồn nhân lực.

Ở Việt Nam, Luật Cán bộ công chức (2008) quy định thẩm quyền quản lý cán bộ công, chức cho các cơ quan, tổ chức. Tuy nhiên cần phải phân biệt trách nhiệm quản lý nguồn nhân lực của cơ quan quản lý nhà nước và trách nhiệm của cơ quan sử dụng nguồn nhân lực. Mặc dù về hình thức nội dung quản lý nhà nước đối với nguồn nhân lực của các cơ quan nhà nước có thể có những quy định giống như với cơ quan sử dụng nguồn nhân lực nhưng thẩm quyền và phạm vi quản lý của hai loại cơ quan này không giống nhau.

Chủ thể hoạt động quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nước bao gồm các cơ quan thuộc bộ máy hành chính nhà nước như: Chính Phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp. Việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để quản lý cán bộ, công chức phải dựa trên hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cao hơn như Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Các cơ quan nhà nước phải chấp hành nghiêm chỉnh tính pháp luật của các loại văn bản quy phạm pháp luật quản lý cán bộ, công chức do các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành.

Trong khi đó, quản lý công chức của từng cơ quan sử dụng công chức là những tác nghiệp cụ thể của quản lý nhân sự trong tổ chức đó. Hoạt động quản lý nguồn nhân lực của một cơ quan nhà nước, một mặt phải chịu sự quản lý nhà nước về quản lý nguồn nhân lực của cơ quan có thẩm quyền, nhưng đồng thời phải áp dụng những nền tảng khoa học về quản lý nguồn nhân lực để quản lý tốt nhất nguồn nhân lực của tổ chức.

Ở Việt Nam, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về nguồn nhân lực của các cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, hoạt động thực hiện quản lý nhà nước về cán bộ, công chức được phân cấp giữa trung ương và địa phương. Luật Cán bộ, công chức (năm 2008) quy định cụ thể như sau:

- Bộ Nội vụ chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công chức, có nhiệm vụ quyền hạn:

1. Xây dựng dự án luật, pháp lệnh về công chức để Chính phủ trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội;

2. Xây dựng trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quy định về chiến lược, kế hoạch, quy hoạch, chương trình phát triển đội ngũ công chức; phân công, phân cấp quản lý công chức và biên chế công chức; phương pháp xác định vị trí việc làm và cơ cấu công chức; chiến lược, kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ công chức; chế độ tiền lương và các chính sách, chế độ đãi ngộ khác đối với công chức; chính sách đối với người có tài năng; tiêu chuẩn chức danh và tuyển chọn công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý trong các cơ quan hành chính nhà nước; bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, điều động, luân chuyển, biệt phái, từ chức, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật, thôi việc, nghỉ hưu đối với công chức;

3. Quy định ngạch và mã ngạch công chức; ban hành và hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện chức danh, tiêu chuẩn các ngạch công chức; cơ cấu ngạch công chức, quy chế thi tuyển, xét tuyển công chức, quy chế tổ chức thi nâng ngạch công chức, nội quy thi tuyển, thi nâng ngạch công chức, quy chế đánh giá công chức; chương trình bồi dưỡng theo tiêu chuẩn ngạch công chức, chương trình đào tạo, bồi dưỡng theo tiêu chuẩn chức vụ lãnh đạo, quản lý;

4. Quy định về lập hồ sơ, quản lý hồ sơ; số hiệu công chức; mã số các cơ quan hành chính nhà nước; thẻ và chế độ đeo thẻ của công chức; trang phục đối với công chức;

5. Quản lý về số lượng, chất lượng, cơ cấu ngạch công chức và số lượng vị trí việc làm;

6. Chủ trì tổ chức thi nâng ngạch công chức từ ngạch chuyên viên và tương đương lên ngạch chuyên viên chính và tương đương, từ ngạch chuyên viên chính và tương đương lên ngạch chuyên viên cao cấp và tương đương trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước; chủ trì, phối hợp với các Bộ, cơ quan ngang Bộ quản lý ngành, lĩnh vực xây dựng ngân hàng đề thi nâng ngạch công chức; giám sát, kiểm tra việc tổ chức thi nâng ngạch công chức từ ngạch nhân viên lên ngạch cán sự và tương đương, từ ngạch nhân viên, cán sự và tương đương lên ngạch chuyên viên và tương đương của các cơ quan quản lý công chức; bổ nhiệm, xếp lương và nâng bậc lương trước thời hạn đối với ngạch chuyên viên cao cấp và tương đương;

7. Hướng dẫn và tổ chức thống kê đội ngũ công chức trong cả nước; xây dựng và quản lý dữ liệu quốc gia về đội ngũ công chức;

8. Hướng dẫn và tổ chức thực hiện chế độ báo cáo về công tác quản lý công chức;

9. Thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về công chức;

10. Giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với công chức theo phân cấp và theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo.

- Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có nhiệm vụ và quyền hạn sau trong quản lý công chức:

1. Quản lý về số lượng, tiêu chuẩn, tuyển dụng, sử dụng đối với công chức thuộc phạm vi quản lý theo phân công, phân cấp; nâng bậc lương thường xuyên và phụ cấp thâm niên vượt khung đối với công chức ngạch chuyên viên cao cấp và tương đương; bổ nhiệm ngạch, xếp lương, nâng bậc lương và phụ cấp thâm niên vượt khung đối với công chức ngạch chuyên viên chính và tương đương trở xuống;

2. Tổ chức việc tuyển dụng và phân công, phân cấp tuyển dụng, sử dụng và đào tạo, bồi dưỡng công chức thuộc thẩm quyền quản lý;

3. Quản lý vị trí việc làm và biên chế công chức theo phân công, phân cấp và theo quy định của pháp luật;

4. Quyết định nội dung thi tuyển, xét tuyển sau khi có ý kiến thẩm định của Bộ Nội vụ; quản lý chương trình bồi dưỡng kiến thức, kỹ năng chuyên ngành thuộc ngành, lĩnh vực quản lý;

5. Chủ trì, phối hợp với Bộ Nội vụ và các cơ quan có liên quan xây dựng chế độ, chính sách đối với công chức thuộc ngành, lĩnh vực đặc thù trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ;

6. Chủ trì, phối hợp với Bộ Nội vụ xây dựng tiêu chuẩn nghiệp vụ các ngạch công chức thuộc ngành, lĩnh vực quản lý để Bộ Nội vụ thống nhất ban hành; phối hợp với Bộ Nội vụ tổ chức thi nâng ngạch đối với các ngạch công chức thuộc ngành, lĩnh vực quản lý;

7. Chủ trì, phối hợp với Bộ Nội vụ tổ chức thi nâng ngạch công chức từ nhân viên lên cán sự và tương đương; từ nhân viên, cán sự và tương đương lên chuyên viên và tương đương đối với công chức thuộc phạm vi quản lý;

8. Tổ chức thực hiện chế độ tiền lương và các chế độ chính sách đãi ngộ khác đối với công chức thuộc thẩm quyền quản lý;

9. Thực hiện công tác khen thưởng, kỷ luật đối với công chức hoặc đề nghị cấp có thẩm quyền khen thưởng, kỷ luật theo quy định;

10. Thực hiện thống kê và báo cáo thống kê công chức theo quy định;

11. Hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra việc thi hành các quy định của pháp luật đối với công chức thuộc phạm vi quản lý;

12. Giải quyết khiếu nại, tố cáo theo phân cấp và theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo.

- Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có nhiệm vụ và quyền hạn:

1. Quản lý về số lượng, tiêu chuẩn, tuyển dụng, sử dụng đối với công chức thuộc phạm vi quản lý theo phân công, phân cấp; nâng bậc lương thường xuyên và phụ cấp thâm niên vượt khung đối với công chức ngạch chuyên viên cao cấp và tương đương; bổ nhiệm ngạch, xếp lương, nâng bậc lương và phụ cấp thâm niên vượt khung đối với công chức ngạch chuyên viên chính và tương đương trở xuống;

2. Tổ chức việc tuyển dụng và phân công, phân cấp tuyển dụng, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng công chức thuộc thẩm quyền quản lý;

3. Quản lý vị trí việc làm và biên chế công chức theo phân cấp và theo quy định của pháp luật;

4. Chủ trì, phối hợp với Bộ Nội vụ tổ chức thi nâng ngạch công chức từ nhân viên lên cán sự và tương đương; từ nhân viên, cán sự và tương đương lên chuyên viên và tương đương đối với công chức thuộc phạm vi quản lý;

5. Tổ chức thực hiện chế độ tiền lương và các chế độ chính sách đãi ngộ khác đối với công chức thuộc thẩm quyền quản lý;

6. Thực hiện công tác khen thưởng, kỷ luật đối với công chức theo thẩm quyền hoặc đề nghị cấp có thẩm quyền khen thưởng, kỷ luật theo quy định;

7. Thực hiện thống kê và báo cáo thống kê công chức theo quy định;

8. Thanh tra, kiểm tra việc thi hành các quy định của pháp luật đối với công chức thuộc phạm vi quản lý;

9. Giải quyết khiếu nại, tố cáo theo phân cấp và theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo.

2. Trách nhiệm của các chủ thể quản lý nguồn nhân lực trong nội bộ của tổ chức hành chính nhà nước

Hoạt động quản lý nguồn nhân lực trong một tổ chức hành chính nhà nước với tư cách là một tổ chức sử dụng nguồn nhân lực không chỉ bao gồm những hoạt động mang tính chuyên môn nghiệp vụ về quản lý nhân sự, thực hiện các quy trình thủ tục nhằm áp dụng các quy định của nhà nước về nhân sự mà còn phải chú ý đến tất cả các hoạt động nhằm tạo điều kiện tốt nhất để tất cả các thành viên trong tổ chức có động lực làm việc và đạt hiệu quả cao. Ở góc độ này, để quản lý nguồn nhân lực có hiệu quả đòi hỏi phải có sự tham gia của tất cả các nhà quản lý. Nói cách khác, nhiệm vụ quản lý con người là nhiệm vụ của tất cả các nhà quản lý, chứ không đơn thuần của người làm việc ở bộ phận tổ chức - cán bộ, những người làm công tác chuyên môn về quản lý nguồn nhân lực.

Các nhà quản lý là những người có trách nhiệm quản lý nguồn nhân lực ở đơn vị, bộ phận mình phụ trách. Họ có trách nhiệm quan trọng trong hoạch định và tổ chức thực hiện các chính sách quản lý nguồn nhân lực trong tổ chức.

Các nhà quản lý cấp cao là những người đưa ra định hướng chính sách, chỉ đạo xây dựng chính sách và phê duyệt chính sách. Các nhà quản lý cấp trung gian là những người đóng vai trò tham mưu trong việc xây dựng chính sách. Khi các chính sách được ban hành, các nhà quản lý đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện các chính sách. Sự thành công của các chính sách quản lý nguồn nhân lực phụ thuộc vào năng lực lãnh đạo, quản lý của họ.

Các nhà quản lý còn có trách nhiệm phát hiện, khai thác các khả năng, tiềm năng của con người và sử dụng có hiệu quả nguồn nhân lực của tổ chức

Các nhà quản lý cần phải phát hiện các năng lực, sở trường của nhân viên, những điểm mạnh, điểm yếu của họ để từ đó phân công công việc hợp lý, có kế hoạch huấn luyện, đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ, kiến thức, kỹ năng cho họ để họ hoàn thành công việc một cách tốt nhất. Các nhà quản lý đóng vai trò quan trọng trong việc tạo lập một môi trường làm việc hiệu quả, đề cao sự hợp tác phối hợp, tôn trọng và kết hợp hài hòa các giá trị của cá nhân và tổ chức. Họ cũng phải tạo cơ hội cho sự thăng tiến của nhân viên cấp dưới, chia sẻ và giải quyết những khó khăn cùng cấp dưới. Nhà quản lý là người ra các quyết định về việc sử dụng nhân viên, kiểm tra giám sát và giúp đỡ nhân viên. Họ chính là những người quyết định việc sử dụng có hiệu quả nguồn nhân lực thuộc phạm vi quản lý của mình.

Trách nhiệm quản lý nguồn nhân lực được phân chia giữa các nhà quản lý; các chuyên gia quản lý nguồn nhân lực và các thành viên (các cán bộ, công chức, viên chức) trong tổ chức được cụ thể hóa trong bảng sau:

Bảng 1: Trách nhiệm quản lý nguồn nhân lực trong nội bộ tổ chức hành chính nhà nước

IV. CÁC MÔ HÌNH CHỦ YẾU TRONG QUẢN LÝ NGUỒN NHÂN LỰC CỦA TỔ CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Trên thế giới hiện nay có hai mô hình cơ bản về quản lý nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước, đó là mô hình chức nghiệp hay còn gọi là mô hình ngạch, bậc (career system) và mô hình việc làm hay còn gọi là vị trí công việc (position - based system hoặc job - based system).

1. Mô hình chức nghiệp

Trong mô hình này, người làm việc cho nhà nước nói chung và tổ chức hành chính nhà nước được phân loại theo trình độ đào tạo để làm cơ sở cho việc xếp ngạch. Mỗi một ngạch lại bao gồm nhiều bậc khác nhau. Mỗi một bậc tương ứng với một chỉ số tiền lương. Các chỉ số tiền lương tăng dần theo chiều tăng của bậc. Như vậy, lương gắn liền với ngạch, bậc chứ không gắn liền với vị trí hay nội dung công việc mà công chức đảm nhận. Việc trả lương hoàn toàn căn cứ vào bằng cấp và thâm niên công tác. Vấn đề được quan tâm nhất trong mô hình này là làm thế nào trả lương một cách "công bằng" dựa trên cơ sở bằng cấp. Điều này có nghĩa là trong số những người có thâm niên công tác bằng nhau thì ai có bằng cấp cao hơn sẽ được trả lương cao hơn. Mỗi một ngạch, bậc gắn liền với chức năng, nhiệm vụ của công chức ở ngạch đó phải thực hiện nhưng không gắn liền với vị trí mà công chức đảm nhiệm. Như vậy công chức ở các vị trí công việc khác nhau có thể cùng giữ chung một ngạch và có cùng chức trách chung như nhau nhưng không gắn liền với các vị trí công việc mà mỗi công chức đảm nhận. Công chức vẫn được giữ ngạch bậc ngay cả khi vị trí công việc mà mình nắm giữ không còn.

Trong mô hình công vụ chức nghiệp, công chức tuyển dụng vào làm việc theo ngành hay lĩnh vực chuyên môn và đây cũng chính là căn cứ để bổ nhiệm công chức vào ngạch và phân công công việc đối với công chức, nhưng trong quá trình hoạt động công vụ, họ có thể được chuyển từ vị trí công việc này sang vị trí công việc khác hoặc từ cơ quan này sang cơ quan khác.

Ở mô hình này, công chức bắt đầu "nghề nghiệp" của mình khi được bổ nhiệm vào bậc đầu tiên của ngạch tuyển dụng (thường dựa trên trình độ đào tạo và từ đó phát triển "nghề nghiệp" của mình qua những vị trí công việc khác nhau theo quy định rất chặt chẽ của luật (tuyển chọn nội bộ). Chỉ có rất ít trường hợp vào công vụ mà không bắt đầu từ ngạch bậc ban đầu. Các công chức bậc cao trong nền công vụ thông thường phải trải qua một số vị trí thấp hơn trong hệ thống thứ bậc của nền công vụ trước khi được đề bạt lên các vị trí cao hơn. Bổ nhiệm công chức cấp cao thường phải tuân theo các quy trình, thủ tục chặt chẽ và mang tính tập trung cao. Với những đặc điểm của mô hình chức nghiệp, nhân sự trong cơ quan nhà nước được sử dụng rất linh hoạt, có thể được thuyên chuyển từ vị trí này sang vị trí khác, bộ phận này sang bộ phận khác hay cơ quan này sang cơ quan khác bởi vì việc thuyên chuyển đó không ảnh hưởng đến ngạch, bậc cũng như tiền lương của họ. Phát triển chức nghiệp rất được coi trọng. Mô hình công vụ chức nghiệp được bắt nguồn từ Pháp, sau đó được áp dụng rộng rãi ở nhiều nước bên ngoài châu Âu, đặc biệt là ở các nước đang phát triển từng là thuộc địa của Pháp và Bồ Đào Nha.

2. Mô hình việc làm

Đây là mô hình quản lý nguồn nhân lực dựa trên vị trí việc làm. Mô hình này thực chất là một hệ thống tiền lương được thiết lập dựa trên cơ sở đánh giá công việc, do đó coi trọng vào công việc hơn là đặc điểm cá nhân của người nắm giữ công việc. Nền công vụ bao gồm một hệ thống thứ bậc công việc được thiết lập dựa trên việc phân tích một cách hệ thống nội dung các công việc đó. Như vậy trong mô hình việc làm, công việc được sắp xếp theo theo một trật tự thứ bậc chứ không phải bản thân công chức và trình độ học vấn của họ như trong mô hình chức nghiệp.

Yêu cầu cơ bản của mô hình này là phải đánh giá được công việc và phân loại công việc. Việc này thường được thực hiện bởi độ ngũ chuyên gia mang tính chuyên môn cao. Các vị trí công việc khác nhau được xếp vào các mức khác nhau căn cứ vào mức độ phức tạp của công việc. Vấn đề được quan tâm nhất trong mô hình này là đảm bảo việc trả lương công bằng theo các vị trí công việc. Mỗi một mức lại được phân chia thành nhiều bậc gắn với chỉ số tiền lương tăng dần. Việc tăng bậc lương phụ thuộc vào kết quả thực hiện công việc và thâm niên công tác. Mô hình việc làm dựa trên khái niệm "chuyên gia". Hay nói cách khác, mỗi công chức được coi là một chuyên gia, bởi mỗi một vị trí công việc nhất định đòi hỏi một công chức cụ thể với những tiêu chuẩn phù hợp để đáp ứng yêu cầu công việc, về nguyên tắc, công chức có thể chuyển từ vị trí này sang vị trí khác nhưng với điều kiện các vị trí đó phải có nhiệm vụ và mức độ trách nhiệm tương tự, và do đó tiền lương được nhận cũng tương đương.

Mô hình việc làm thường được coi là một mô hình "mở" vì nó tạo điều kiện cho tất cả những ai quan tâm đều có thể tiếp cận đến các vị trí công việc và cho phép dự tuyển vào công vụ bất cứ khi nào có vị trí công việc trống. Trong nền công vụ việc làm, người ta quan tâm đến việc chọn được người phù hợp nhất cho mỗi vị trí, mà không quan tâm đến việc người đó được chọn thông qua tuyển chọn nội bộ hay từ bên ngoài. Khi có nhu cầu và cơ hội, người lao động thường chuyển đổi công việc từ khu vực tư sang khu vực công và ngược lại. Muốn đảm nhận các vị trí công việc ở mức cao hơn, các công chức phải thực thi tốt công việc hiện tại để chứng minh được mình có thể hoàn thành các công việc phức tạp hơn. Không giống như mô hình công vụ chức nghiệp, trong mô hình công vụ việc làm, việc tuyển dụng nói riêng và các hoạt động quản lý nguồn nhân lực nói chung thường được phân cấp. Theo đó, các nhà quản lý có nhiều quyền hơn trong việc tuyển chọn hay thuê người vào làm việc, thậm chí được phép trả lương theo cơ chế thị trường và cho phép ký các hợp đồng ngắn hạn để lựa chọn được người giỏi. Mô hình việc làm được áp dụng ở Anh, Ốt-xtrây-lia, Niu-di-lân, Ca-na-đa và Mỹ cũng như các nước đang phát triển chịu ảnh hưởng của khối thịnh vượng chung.

Khác với mô hình quản lý theo chức nghiệp gắn liền với các ngạch, bậc chuyên môn rất chặt chẽ và với chế độ công chức suốt đời, mô hình quản lý theo việc làm coi việc phục vụ trong bộ máy nhà nước không phải là một "nghề nghiệp suốt đời" mà đơn giản chỉ là một việc làm nên việc tuyển chọn công chức được tiến hành khi có chỗ trống các vị trí công việc trong nền công vụ. Việc tuyển người vào bộ máy nhà nước thực chất là tuyển vào các vị trí trống của một công việc nhất định chứ không phải tuyển vào "ngạch, bậc" và làm bất cứ công việc gì được giao như trong mô hình chức nghiệp. Một người chỉ có thể trở thành công chức sau khi thi đỗ vào một chỗ trống trong nền công vụ đã được thông báo công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng. Việc thông báo công khai này là bắt buộc không chỉ đối với việc tuyển mới vào công vụ mà còn đối với các vị trí cao hơn trong nền công vụ khi thực hiện bổ nhiệm, thăng tiến đối với công chức. Đối với việc đề bạt, cũng cần phải phải được thông báo công khai để công chức và những người nộp đơn từ bên ngoài cùng nhau cạnh tranh. Như vậy, đối tượng tuyển dụng vào một vị trí nào đó trong nền công vụ được mở rộng và tạo cơ hội cho không chỉ những người bên trong công vụ mà cả những người làm việc ở các doanh nghiệp và khu vực ngoài nhà nước có thể tham gia. Chế độ công vụ này cho phép các cơ quan nhà nước dễ dàng thay đổi vị trí công tác của công chức theo yêu cầu công việc dựa theo thành tích, công trạng và năng lực thực tế của bản thân công chức.

Nhiều nước trên thế giới hiện nay đang tiến hành cải cách khu vực công, trong đó nhấn mạnh đến cải cách nội dung quản lý nguồn nhân lực khu vực này theo mô hình công vụ việc làm. Ngay cả những nước được coi là có nền công vụ điển hình theo mô hình chức nghiệp như Pháp cũng đang trong quá trình cải cách sâu sắc theo hướng tăng cường các yếu tố của nền công vụ việc làm nhằm khắc phục những hạn chế của nền công vụ chức nghiệp và để đáp ứng nhu cầu phát triển của đất nước.

Ở Việt Nam, quản lý nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước mang rõ những đặc trưng cơ bản của mô hình chức nghiệp. Trong suốt một thời gian dài do ảnh hưởng của tư duy gắn liền với nền kinh tế nhỏ, kế hoạch hóa tập trung, quan liêu bao cấp, hệ thống quản lý công chức, viên chức nước ta còn nhiều hạn chế, không theo kịp được nhu cầu phát triển, hiệu lực, hiệu quả không cao. Công chức được phân loại theo ngạch, bậc. Mỗi ngạch có các tiêu chuẩn riêng1, nhưng không gắn liền với vị trí công việc cụ thể mà gắn liền với trình độ đào tạo. Các quy định về nhiệm vụ của công chức ở các ngạch còn quá chung chung và áp dụng cho tất cả các công chức cùng ngạch nhưng làm việc ở các cơ quan, tổ chức khác nhau, đảm nhận các vị trí công việc khác nhau. Cũng không có sự phân biệt giữa những người cùng một ngạch nhưng làm việc ở trung ương và địa phương. Đây cũng chính là nguyên nhân dẫn đến hiện tượng là người có trình độ chuyên môn cao thì làm việc thấp và ngược lại hoặc những người làm những công việc phức tạp, trách nhiệm đòi hỏi cao hơn nhưng lương lại được trả thấp hơn những người làm công việc đơn giản hơn, trách nhiệm thấp hơn. Khó có thể đảm bảo được tính khách quan, công bằng trong việc trả lương và các chế độ đãi ngộ. Việc đánh giá công chức cũng chỉ mang tính hình thức vì thực chất các tiêu chí đánh giá chủ yếu "gắn với người" chứ không "gắn với công việc". Các phương pháp đánh giá thiếu tính khoa học. Các yếu tố chủ quan còn chi phối hoạt động đánh giá do các tiêu chí đánh giá không rõ ràng. Những hạn chế này cùng với chủ nghĩa bình quân trong chính sách đãi ngộ với công chức đang triệt tiêu dần động lực làm việc của công chức.

Chính vì vậy, trong xu thế cải cách công vụ, Việt Nam đang nghiên cứu để có thể áp dụng một số các yếu tố của mô hình công vụ việc làm nhằm góp phần khắc phục được những hạn chế của nền công vụ hiện hành, tạo ra sự thay đổi mạnh mẽ trong đội ngũ công chức không chỉ về chất lượng mà cả ở tư duy làm việc, cách thức làm việc và hiệu quả làm việc. Luật Cán bộ, công chức ban hành năm 2008 đã tạo cơ sở pháp lý cho việc quản lý công chức theo vị trí việc làm.

V. MỘT SỐ XU HƯỚNG CẢI CÁCH HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ NGUỒN NHÂN LỰC CỦA TỔ CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Cùng với những thay đổi của hành chính công theo những xu hướng mới như: quản lý công mới, quản trị nhà nước... thì cũng xuất hiện yêu cầu về một nguồn nhân lực có đủ năng lực, trình độ để thích ứng với những thay đổi đó. Nhằm xây dựng được một nguồn nhân lực có đủ năng lực, trình độ để thích ứng với những biến đổi của môi trường và những thay đổi do cải cách hành chính mang lại, hầu hết các nước đều tập trung đổi mới các hoạt động liên quan đến quản lý nguồn nhân lực theo hướng linh hoạt, giảm bớt tập trung, đảm bảo được sự nhất quán và tăng cường trách nhiệm cho các nhà quản lý trong quản lý nguồn nhân lực. Ở phạm vi công việc, cải cách đã tạo ra những công việc đòi hỏi phải có các kỹ năng đa dạng, tập trung vào quá trình thực thi và kết quả thực thi, do đó, nguồn nhân lực cần phải có đủ năng lực đạt được các kết quả mong đợi của cá nhân và tổ chức. Theo đó, cải cách quản lý nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước quan tâm đến cách thức để thu hút và duy trì được những người có năng lực và đưa ra khỏi hệ thống những người không đáp ứng được yêu cầu; quan tâm đến việc tạo động lực làm việc cho tất cả mọi người; đến cơ chế và biện pháp để đảm bảo công chức đạt được kết quả như mong đợi.

Một số xu hướng thay đổi cụ thể như sau:

1. Cải cách chính sách tuyển dụng và chế độ làm việc

Những thay đổi ở khía cạnh này theo hướng thời gian làm việc linh hoạt hơn, việc tuyển dụng lại người vào làm việc trong bộ máy nhà nước thực hiện dễ dàng hơn, các thủ tục tuyển dụng đơn giản hóa và linh hoạt hơn, việc tuyển dụng được thực hiện công khai, trên cơ sở cạnh tranh, các hình thức làm việc đa dạng và linh hoạt hơn theo hướng có thể làm việc theo hợp đồng, thường xuyên hay bán thời gian, các thủ tục chấm dứt việc làm (sa thải) đơn giản hơn.

2. Cải cách chế độ công chức

Nhiều nước xóa bỏ chế độ công chức suốt đời, đặc biệt đối với các vị trí công vụ bậc thấp và điều chỉnh họ bằng luật Lao động. Công chức làm việc theo các hợp đồng ngắn hạn và không đảm bảo tính liên tục của việc làm trong công vụ.

Đối với những nước vẫn duy trì chế độ công chức suốt đời thường sử dụng hợp đồng cho các vị trí công việc nhằm tăng tính trách nhiệm cá nhân trong thực thi công vụ (đặc biệt là các vị trí công vụ cao cấp). Không có trường hợp công chức được đảm nhận mãi vị trí quản lý cao cấp dù có làm tốt công việc hay không, hoặc đã "lên cao" thì không thể xuống "thấp". Nếu công chức không đảm đương được vị trí công việc đó, có thể được chuyển sang công việc khác có yêu cầu thấp hơn.

3. Cải cách liên quan đến trách nhiệm của công chức

Các nước đều nhấn mạnh đến trách nhiệm của công chức và có cơ chế và quy định để xác định rõ trách nhiệm của công chức, bao gồm:

- Trách nhiệm trong mối quan hệ với tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong mối quan hệ trực thuộc;

- Trách nhiệm với kết quả công việc. Trách nhiệm với kết quả công việc cho thấy các cá nhân có thể tạo ra sự khác biệt về kết quả so với trước đây, thông qua những hoạt động và nỗ lực cần thiết. Điều này có nghĩa là mỗi cá nhân phải có trách nhiệm với những ảnh hưởng và đóng góp của mình cho tổ chức;

- Trách nhiệm báo cáo và giải trình về công việc và kết quả công việc;

- Trách nhiệm với các hậu quả của thực thi công việc không đáp ứng được yêu cầu;

- Trách nhiệm cải tiến hiệu quả công việc. Trách nhiệm này đòi hỏi người có trách nhiệm phải chú ý đến tất cả các hoạt động của quá trình quản lý để nhằm cải tiến kết quả công việc chứ không tìm những lý do giải thích cho những kết quả không đạt được.

4. Cải cách chính sách tiền lương của công chức

Ở nhiều nước cải cách chính sách tiền lương công chức theo hướng gắn tiền lương với vị trí công việc và với kết quả thực thi công việc của công chức.

Trả lương theo công việc tức là trả lương theo vị trí hay thực tế công việc đảm nhận. Công việc đòi hỏi trình độ, trách nhiệm cao, đóng góp cho tổ chức nhiều thì phải được trả lương cao hơn so với những công việc đòi hỏi trình độ, trách nhiệm thấp hơn và đóng góp cho tổ chức ít hơn. Trả lương theo công việc là cơ sở để nâng cao trách nhiệm của nhà quản lý và từng công chức trong thực thi công vụ bởi chỉ có thể đòi hỏi công chức có trách nhiệm cao khi tiền lương trả cho họ phải ở mức tương xứng.

Khi tiền lương gắn với mức độ hoàn thành công việc, công chức sẽ có động lực phấn đấu để đạt kết quả cao nhất trong thực thi các nhiệm vụ được giao. Công chức sẽ chủ động học tập, nâng cao năng lực bản thân để đáp ứng được yêu cầu, chủ động tìm ra các giải pháp để hoàn thành công việc ở mức tốt nhất.

- Tập trung vào các vị trí công vụ cao cấp và quản lý họ như một nhóm đặc biệt

Nhiều nước chú trọng đến xây dựng các chiến lược quản lý công chức cao cấp và các chương trình phát triển công chức cao cấp riêng.

Hệ thống quản lý thực hiện công việc đối với công chức cao cấp khác với các công chức ở cấp thấp hơn. Nhiều nước như Anh, Pháp, Niu - di - lân, hợp đồng thực thi công việc (performance contract) được áp dụng để xác định kết quả mong đợi và làm căn cứ đánh giá kết quả thực thi công việc.

Thủ tục lựa chọn và tuyển dụng công chức cao cấp cũng có những điểm riêng. Các tiêu chuẩn để lựa chọn các ứng viên thường được xác định trước. Muốn vào làm việc ở những vị trí công vụ cao cấp phải qua thi tuyển. Các vị trí công vụ cao cấp này, thông thường được thông báo công khai để mọi đối tượng nếu đáp ứng được yêu cầu đều có thể dự tuyển. Năng lực thực tiễn được xem là tiêu chí quan trọng hơn bằng cấp. Đối tượng dự tuyển có thể là những công chức cao cấp đang làm việc trong công vụ hoặc người làm việc trong khu vực tư hoặc những người đáp ứng được yêu cầu mặc dù chưa làm việc trong khu vực nhà nước hoặc không có thâm niên. Những người này nếu trúng tuyển sẽ được bổ nhiệm vào các vị trí quản lý cao cấp trong hệ thống hành chính và làm việc theo hợp đồng. Với những đối tượng bên ngoài công vụ, nếu trúng tuyển họ cũng không là công chức, họ chỉ làm việc dựa trên các hợp đồng có thời hạn. Mục đích của việc thi tuyển này là nhằm tuyển người tài cho nền công vụ và nhằm tăng tính cạnh tranh, tiếp thu kinh nghiệm quản lý, đặc biệt về quản lý tài chính và quản lý nguồn nhân lực của khu vực tư vào khu vực công.

- Phân quyền nhiều hơn trong hoạch định và thực hiện các chính sách quản lý công chức

Ở nhiều nước, việc phân quyền này được thực hiện theo hướng:

+ Phân quyền cho các bộ, các cơ quan tổ chức cấp dưới trong quản lý công chức. Cơ quan nhân sự trung ương chỉ tập trung vào các vấn đề mang tính chiến lược;

+ Đơn giản hóa các quy tắc, thủ tục hành chính trong quản lý nhân sự;

+ Các chính sách quản lý công chức mang tính linh hoạt hơn. Ví dụ chính sách tiền lương vẫn được quyết định bởi cơ quan quản lý nhân sự trung ương, nhưng các Bộ, cơ quan ngang bộ được linh hoạt hơn trong việc trả lương;

+ Cơ quan nhân sự Trung ương chỉ chịu trách nhiệm về các vấn đề như: bổ nhiệm, lương, phân loại các vị trí công vụ cao cấp; Quản lý công chức cao cấp; Đảm bảo cơ hội bình đẳng về việc làm, an toàn sức khỏe; Các quy định, quy tắc, thủ tục liên quan đến kỷ luật công chức và giảm biên chế.

Ở Việt Nam, các định hướng và nội dung về cải cách quản lý đội ngũ cán bộ công chức nói chung và cán bộ, công chức trong các tổ chức hành chính nhà nước chủ yếu được thể hiện trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 20201. Cụ thể như sau:

- Xây dựng, bổ sung và hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật về chức danh, tiêu chuẩn nghiệp vụ của cán bộ, công chức, viên chức, kể cả cán bộ, công chức lãnh đạo, quản lý;

- Trên cơ sở xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị, xây dựng cơ cấu cán bộ, công chức, viên chức hợp lý gắn với vị trí việc làm;

- Hoàn thiện quy định của pháp luật về tuyển dụng, bố trí, phân công nhiệm vụ phù hợp với trình độ, năng lực, sở trường của công chức, viên chức trúng tuyển; thực hiện chế độ thi nâng ngạch theo nguyên tắc cạnh tranh; thi tuyển cạnh tranh để bổ nhiệm vào các vị trí lãnh đạo, quản lý từ cấp vụ trưởng và tương đương (ở trung ương), giám đốc sở và tương đương (ở địa phương) trở xuống;

- Hoàn thiện quy định của pháp luật về đánh giá cán bộ, công chức, viên chức trên cơ sở kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao; thực hiện cơ chế loại bỏ, bãi miễn những người không hoàn thành nhiệm vụ, vi phạm kỷ luật, mất uy tín với nhân dân; quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức, viên chức tương ứng với trách nhiệm và có chế tài nghiêm đối với hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm kỷ luật, vi phạm đạo đức công vụ của cán bộ, công chức, viên chức;

- Đổi mới nội dung và chương trình đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức; thực hiện việc đào tạo, bồi dưỡng theo các hình thức: Hướng dẫn tập sự trong thời gian tập sự; bồi dưỡng theo tiêu chuẩn ngạch công chức, viên chức; đào tạo, bồi dưỡng theo tiêu chuẩn chức vụ lãnh đạo, quản lý; bồi dưỡng bắt buộc kiến thức, kỹ năng tối thiểu trước khi bổ nhiệm và bồi dưỡng hàng năm;

- Tập trung nguồn lực ưu tiên cho cải cách chính sách tiền lương, chế độ bảo hiểm xã hội và ưu đãi người có công; đến năm 2020, tiền lương của cán bộ, công chức, viên chức được cải cách cơ bản, bảo đảm được cuộc sống của cán bộ, công chức, viên chức và gia đình ở mức trung bình khá trong xã hội.

- Sửa đổi, bổ sung các quy định về chế độ phụ cấp ngoài lương theo ngạch, bậc, theo cấp bậc chuyên môn, nghiệp vụ và điều kiện làm việc khó khăn, nguy hiểm, độc hại.

- Đổi mới quy định của pháp luật về khen thưởng đối với cán bộ, công chức, viên chức trong thực thi công vụ và có chế độ tiền thưởng hợp lý đối với cán bộ, công chức, viên chức hoàn thành xuất sắc công vụ;

- Nâng cao trách nhiệm, kỷ luật, kỷ cương hành chính và đạo đức công vụ của cán bộ, công chức, viên chức.

CÂU HỎI THẢO LUẬN

1. Phân biệt người làm việc trong tổ chức hành chính nhà nước với người làm việc trong tổ chức tư nhân?

2. Nội dung nào trong quản lý nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước cần được quan tâm trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam?

3. Ưu, nhược điểm của mô hình quản lý nguồn nhân lực theo chức nghiệp và mô hình quản lý theo việc làm?

4. Đặc điểm của mô hình quản lý nguồn nhân lực tổ chức hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Nêu những ưu điểm và hạn chế.

5. Khả năng áp dụng mô hình vị trí việc làm để quản lý nguồn nhân lực của tổ chức hành chính ở Việt Nam và những vấn đề đặt ra?

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Armstrong: Tài liệu quản lý nguồn nhân lực (tái bản lần thứ 10), 2009.

2. Nguyễn Hữu Thân: Giáo trình quản trị nhân sự. NXB Thống kê, 2001.

3. Tài liệu cung cấp cho lớp Thạc sỹ hành chính công phối hợp giữa Học viện Hành chính và ENAP, Quebec, Canada trong khuôn khổ đề án 165 (tháng 10/2010, bản tiếng Anh và bản dịch sang tiếng Việt từ nguyên bản tiếng Pháp).

4. Võ Kim Sơn và Nguyễn Thị Hồng Hải: Chuyên đề "Công vụ - công chức" trong Tập bài giảng phần Khoa học hành chính, Chương trình cao cấp lý luận chính trị - hành chính, 2009.

5. Võ Kim Sơn, Lê Thị Vân Hạnh và Nguyễn Thị Hồng Hải: Giáo trình Tổ chức nhân sự hành chính nhà nước dùng cho hệ cử nhân hành chính. NXB Thống kê, 2003.

6. Lê Thanh Hà (chủ biên): Giáo trình quản trị nhân lực, Trường Đại học Lao động xã hội. NXB Lao động xã hội, 2009.

7. Nguyễn Thị Hồng Hải: Lựa chọn ưu điểm phù hợp của mô hình chức nghiệp và việc làm cho nền công vụ Việt Nam, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 3/2010.

Chuyên đề 6

QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG

I. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG

1. Khái niệm và phạm vi tài chính công

Tài chính công là một phạm trù kinh tế gắn với thu nhập và chi tiêu của Nhà nước. Tài chính công vừa là nguồn lực để Nhà nước thực hiện các chức năng vốn có của mình, vừa là công cụ để Nhà nước chi phối, điều chỉnh các hoạt động khác của xã hội. Tài chính công là công cụ quan trọng của Nhà nước để thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước.

Về mặt sở hữu: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công thuộc sở hữu công cộng, sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện, thường gọi là sở hữu nhà nước.

Về mặt mục đích: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công được sử dụng vì lợi ích chung của toàn xã hội, của toàn quốc, của cả cộng đồng.

Về mặt chủ thể: Các hoạt động thu chi bằng tiền trong tài chính công do chủ thể thuộc khu vực công tiến hành.

Về mặt pháp luật: Các quan hệ tài chính chịu sự điều chỉnh bởi các "luật công", dựa trên các quy phạm pháp luật mệnh lệnh - quyền uy. Các quan hệ tài chính công là quan hệ kinh tế nảy sinh gắn liền với việc tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ công mà một bên của quan hệ là chủ thể thuộc khu vực công.

Trong thực tiễn đời sống xã hội, hoạt động tài chính thể hiện ra như là các hiện tượng thu, chi bằng tiền - sự vận động của các nguồn tài chính - gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định. Trên phạm vi toàn bộ nền kinh tế, gắn liền với sự hoạt động của các chủ thể trong lĩnh vực kinh tế xã hội khác nhau có các quỹ tiền tệ khác nhau được hình thành và sử dụng. Ví dụ như: Quỹ tiền tệ của hộ gia đình, quỹ tiền tệ của các doanh nghiệp; quỹ tiền tệ của các tổ chức bảo hiểm tín dụng, các quỹ tiền tệ công.

Gắn với chủ thể là nhà nước, các quỹ tiền tệ công được tạo lập và sử dụng gắn liền với quyền lực kinh tế và chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng kinh tế xã hội của Nhà nước. Quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ công chính là quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thông qua các hoạt động thu, chi bằng tiền của tài chính công. Các hoạt động thu, chi bằng tiền đó là mặt biểu hiện của bên ngoài của tài chính công, còn các quỹ tiền tệ công là biểu hiện nội dung vật chất của tài chính công. Tuy vậy cần nhận rõ rằng quá trình diễn ra các hoạt động thu, chi bằng tiền của Nhà nước tiến hành trên cơ sở các luật lệ do Nhà nước quy định đã làm nảy sinh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với chủ thể khác trong xã hội. Đó chính là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối và sử dụng các nguồn tài chính để tạo lập hoặc sử dụng các quỹ công. Các quan hệ kinh tế đó chính là mặt bản chất bên trong của tài chính công, biểu hiện nội dung kinh tế - xã hội của tài chính công.

Từ những phân tích trên đây có thể có khái niệm tổng quát về tài chính công như sau:

Tài chính công là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành, nó phản ánh các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình tạo lập và sử dụng, các quỹ tiền tệ công nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước và đáp ứng các nhu cầu, lợi ích chung của toàn xã hội.

Phạm vi tài chính công bao gồm:

- Ngân sách nhà nước (Trung ương và Địa phương).

- Tài chính các cơ quan hành chính nhà nước.

- Tài chính các đơn vị sự nghiệp nhà nước.

- Tài chính phục vụ hoạt động công ích do Nhà nước tài trợ (các doanh nghiệp nhà nước hoạt động công ích).

- Các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước.

2. Khái niệm quản lý tài chính công

Quản lý nói chung được quan niệm như một quy trình mà chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động và phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt được các mục tiêu đã định.

Trong hoạt động quản lý, các nội dung về: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải được xác định đúng đắn.

Quản lý tài chính công là một nội dung của quản lý tài chính và là một mặt của quản lý xã hội nói chung, do đó trong quản lý tài chính công, các vấn đề kể trên cũng là các vấn đề cần được nhận thức đầy đủ.

Trong hoạt động tài chính công chủ thể quản lý tài chính công là Nhà nước hoặc các cơ quan được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ công. Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính công là bộ máy tài chính trong hệ thống các cơ quan nhà nước.

Đối tượng của quản lý tài chính công là các hoạt động tài chính công. Nói cụ thể hơn đó là các hoạt động thu chi bằng tiền của nhà nước; hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ công diễn ra trong các bộ phận cấu thành của tài chính công. Đó cũng là nội dung chủ yếu của quản lý tài chính công.

Trong quản lý tài chính công, các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương pháp quản lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau.

Phương pháp tổ chức được sử dụng để thực hiện ý đồ của chủ thể quản lý trong việc bố trí, sắp xếp các mặt hoạt động tài chính công theo những khuôn mẫu đã định và thiết lập bộ máy quản lý phù hợp với các mặt hoạt động đó.

Phương pháp hành chính được sử dụng khi các chủ thể quản lý tài chính công muốn các đòi hỏi của mình phải được các khách thể quản lý tuân thủ một cách vô điều kiện. Đó là khi các chủ thể quản lý ra các mệnh lệnh hành chính.

Phương pháp kinh tế được sử dụng thông qua việc dùng lợi ích vật chất để kích thích tính tích cực của các khách thể quản lý, tức là tác động tới các tổ chức và cá nhân đang tổ chức các hoạt động tài chính công.

Các công cụ quản lý tài chính công bao gồm:

Hệ thống pháp luật thuộc lĩnh vực tài chính công được sử dụng để quản lý và điều hành các hoạt động tài chính công được xem như một loại công cụ quản lý có vai trò đặc biệt quan trọng.

Trong quản lý tài chính công các công cụ pháp luật được sử dụng để thể hiện dưới các dạng cụ thể là chính sách, cơ chế quản lý tài chính; các chế độ quản lý tài chính, kế toán, thống kê; các định mức, tiêu chuẩn về tài chính, mục lục Ngân sách Nhà nước (NSNN).

Cùng với pháp luật, hàng loạt các công cụ phổ biến khác được sử dụng trong quản lý tài chính công như: Các chính sách kinh tế tài chính; kiểm tra, thanh tra giám sát; các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý tài chính công...

Mỗi công cụ kể trên có đặc điểm khác nhau và được sử dụng theo các cách khác nhau nhưng đều nhằm cùng một hướng là thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt động tài chính công nhằm đạt tới mục tiêu đã định.

Từ những phân tích kể trên, có thể có khái niệm tổng quát về quản lý tài chính công như sau:

Quản lý tài chính công là hoạt động của các chủ thể quản lý tài chính công thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của tài chính công nhằm đạt được các mục tiêu đã định.

Thực chất của quản lý tài chính công là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, điều hành và kiểm soát hoạt động thu chi của Nhà nước nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước một cách hiệu quả nhất.

3. Mục tiêu quản lý tài chính công

Quản lý tải chính công hướng vào các mục tiêu sau:

Bảo đảm huy động các nguồn lực tài chính một cách hợp lý nhằm cân đối với nhu cầu chi tiêu của nhà nước để đáp ứng tốt nhất việc thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước.

Bảo đảm phân bổ nguồn lực tài chính của nhà nước một cách có hiệu quả nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội.

Thông qua chức năng phân phối lại, quản lý tài chính công hướng đến bảo đảm công bằng xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội.

Bảo đảm sự ổn định của nền kinh tế vĩ mô trên cơ sở ban hành và thực thi các chính sách tài khóa phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế trong từng giai đoạn nhất định.

4. Nguyên tắc quản lý tài chính công

Hoạt động quản lý tài chính công được thực hiện theo những nguyên tắc cơ bản sau đây:

- Nguyên tắc tập trung dân chủ: Tập trung dân chủ là nguyên tắc hàng đầu trong quản lý tài chính công. Điều này được thể hiện ở quản lý ngân sách nhà nước, quản lý các quỹ tài chính nhà nước và quản lý tài chính đối với các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp. Tập trung dân chủ đảm bảo cho các nguồn lực của xã hội, của nền kinh tế được sử dụng tập trung và phân phối hợp lý. Các khoản thu - chi trong quản lý tài chính công phải được bàn bạc thực sự công khai nhằm đáp ứng các mục tiêu vì lợi ích chung của cộng đồng.

- Nguyên tắc hiệu quả: Nguyên tắc hiệu quả là nguyên tắc quan trọng trong quản lý tài chính công. Hiệu quả trong quản lý tài chính công được thể hiện trên tất cả các lĩnh vực chính trị, kinh tế và xã hội. Khi thực hiện các nội dung chi tiêu công, Nhà nước luôn hướng tới việc thực hiện các nhiệm vụ và mục tiêu trên cơ sở lợi ích của toàn thể cộng đồng. Ngoài ra, hiệu quả về kinh tế cũng là thước đo quan trọng để Nhà nước cân nhắc khi ban hành các chính sách và các quyết định liên quan tới chi tiêu công. Hiệu quả về xã hội là tiêu thức rất cần quan tâm trong quản lý tài chính công. Mặc dù rất khó định lượng, song những lợi ích của xã hội luôn được đề cập, cân nhắc thận trọng trong quá trình quản lý tài chính công. Hiệu quả xã hội và hiệu quả kinh tế là hai nội dung quan trọng phải được xem xét đồng thời khi hình thành một quyết định, hay một chính sách chi tiêu ngân sách.

- Nguyên tắc thống nhất: Thống nhất quản lý theo những văn bản pháp luật là nguyên tắc không thể thiếu trong quản lý tài chính công. Thống nhất quản lý chính là việc tuân thủ theo một quy định chung từ việc hình thành, sử dụng, thanh tra, kiểm tra, thanh quyết toán, xử lý những vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện. Thực hiện nguyên tắc quản lý thống nhất sẽ đảm bảo tính bình đẳng, công bằng, đảm bảo hiệu quả, hạn chế những tiêu cực và những rủi ro khi quyết định các khoản chi tiêu công.

- Nguyên tắc công khai, minh bạch: Công khai minh bạch trong động viên, phân phối các nguồn lực tài chính công là nguyên tắc quan trọng nhằm đảm bảo cho việc quản lý tài chính công được thực hiện thống nhất và hiệu quả. Thực hiện công khai minh bạch trong quản lý sẽ tạo điều kiện cho cộng đồng có thể giám sát, kiểm soát các quyết định về thu, chi trong quản lý tài chính công, hạn chế những thất thoát và đảm bảo hiệu quả của những khoản thu, chi tiêu công.

II. QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG

1. Khái niệm chi tiêu công

Để thực hiện các chức năng của mình, hay nói cách khác để cung cấp cho xã hội các hàng hóa và dịch vụ công, Chính phủ phải chi tiêu từ các quỹ tiền tệ của mình cho việc cung cấp đó. Tuy nhiên cho đến nay người ta vẫn còn đưa ra những quan niệm khác nhau về chi tiêu của Chính phủ.

Xét một cách trực tiếp, chi tiêu công là các khoản chi của Chính phủ từ ngân sách nhà nước và các quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công. Chi tiêu công phản ánh các sự lựa chọn chính sách của Chính phủ. Mỗi quyết định chính sách do Chính phủ đưa ra đều phản ánh chi phí để thực hiện các quyết đó.

Theo đó chi tiêu công là các khoản chi tiêu từ các quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Chi tiêu công bao gồm chi ngân sách nhà nước và chi tiêu từ các quỹ ngoài ngân sách

Tuy nhiên, nếu nhìn một cách toàn diện hơn, có thể thấy mọi quyết định chính sách của Chính phủ đều trực tiếp hoặc gián tiếp tác động đến chi tiêu của khu vực tư nhân và do đó sẽ ảnh hưởng đến sự phân bổ nguồn lực chung của nền kinh tế. Chẳng hạn khi Chính phủ ban hành chính sách đòi hỏi các doanh nghiệp phải xử lý ô nhiễm môi trường do doanh nghiệp đó gây ra thì các doanh nghiệp phải bỏ ra chi phí của mình cho hoạt động này. Do đó nhiều nhà kinh tế cho rằng phải tính toán cả các chi phí này thì mới phản ánh hết tác động của một quyết định của Chính phủ đến toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Theo đó, chi tiêu công phản ánh chi phí xã hội đối với các quyết định của Chính phủ. Như vậy, theo nghĩa rộng, chi tiêu công là tổng hợp các khoản chi của chính quyền các cấp, các doanh nghiệp và dân cư khi cùng trang trải kinh phí cho các hoạt động do Chính phủ quản lý. Tuy nhiên, trên thực tế người ta khó có thể tính toán đầy đủ các chi phí của xã hội đối với quyết định của Chính phủ. Do đó, người ta thường đề cập đến chi tiêu công theo nghĩa hẹp.

Ngoài các khoản chi của các quỹ ngoài ngân sách, về cơ bản chi tiêu công thể hiện các khoản chi của Chính phủ từ ngân sách nhà nước hàng năm được Quốc hội thông qua. Chi tiêu công phản ánh giá trị của các hàng hóa mà Chính phủ mua vào để qua đó cung cấp các loại hàng hóa công cho xã hội nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước.

Trong nền kinh tế hiện đại, các khoản chi tiêu công không mất đi mà nó lại tạo ra sự tái phân phối giữa các khu vực trong nền kinh tế, trong đó Nhà nước đóng vai trò trung tâm của quá trình này. Thông qua các khoản chi tiêu công, Nhà nước cung cấp cho xã hội những hàng hóa mà khu vực tư không có khả năng cung cấp hoặc cung cấp không có hiệu quả mà nguồn từ các khoản thu của xã hội như thuế, phí và lệ phí. Như vậy, Nhà nước thực hiện tái phân phối thu nhập xã hội công bằng hơn, khắc phục những khuyết tật của cơ chế thị trường, bảo đảm nền kinh tế tăng trưởng và bền vững.

2. Đặc điểm của chi tiêu công

- Chi tiêu công phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng dân cư ở các vùng hay ở phạm vi quốc gia. Điều này xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện nền kinh tế xã hội của Nhà nước và cũng chính trong quá trình thực hiện chức năng đó Nhà nước đã cung cấp một lượng hàng hóa công khổng lồ cho nền kinh tế.

- Chi tiêu công luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước thực hiện. Các khoản chi tiêu công do chính quyền nhà nước các cấp đảm nhận theo các nội dung đã được quy định trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và các khoản chi tiêu này nhằm đảm bảo cho các cấp chính quyền thực hiện chức năng quản lý, phát triển kinh tế - xã hội. Các cấp của cơ quan quyền lực nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi tiêu công nhằm thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước.

- Chi tiêu công mang tính chất công cộng, tương ứng với những đơn đặt hàng của Chính phủ về mua hàng hóa, dịch vụ nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Đó cũng là những khoản chi cần thiết và phát sinh tương đối ổn định như chi lương cho đội ngũ cán bộ, công chức, chi hàng hóa, dịch vụ công đáp ứng nhu cầu tiêu dùng công cộng của dân cư,...

- Chi tiêu công mang tính chất không hoàn trả hay hoàn trả không trực tiếp và thể hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức độ và số lượng của những địa chỉ cụ thể đều được hoàn lại dưới hình thức các khoản chi tiêu công.

3. Vai trò của chi tiêu công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội

- Chi tiêu công có vai trò quan trọng trong việc thu hút vốn đầu tư của khu vực tư và chuyển dịch cơ cấu kinh tế thể hiện thông qua các khoản chi cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng. Việc nhà nước tạo ra các hàng hóa công, tạo điều kiện nâng cao chất lượng sống của dân chúng và góp phần điều chỉnh nền kinh tế theo những mong muốn của nhà nước.

- Chi tiêu công góp phần điều chỉnh chu kỳ kinh tế. Chi tiêu công hình thành nên một thị trường đặc biệt. Chính phủ tiêu thụ một khối lượng hàng hóa khổng lồ đã làm cho tổng cầu của nền kinh tế được gia tăng một cách đáng kể. Tổng cầu nền kinh tế tăng làm nâng cao khả năng thu hút vốn và kích thích sản xuất phát triển hơn nữa. Như vậy, thị trường của Chính phủ lại trở thành công cụ kinh tế quan trọng của Chính phủ nhằm tích cực tái tạo lại cân bằng của thị trường hàng hóa khi bị mất cân đối bằng cách tác động vào các quan hệ cung cầu thông qua tăng hay giảm mức độ chi tiêu công ở thị trường này.

- Chi tiêu công góp phần tái phân phối thu nhập xã hội giữa các tầng lớp dân cư, thực hiện công bằng xã hội. Nhà nước sử dụng công cụ thuế và chi tiêu công để tái phân phối lại thu nhập xã hội, với công cụ thuế mang tính chất động viên nguồn thu cho Nhà nước thì công cụ chi tiêu công mang tính chất chuyển giao thu nhập đó đến những người có thu nhập thấp qua các chương trình phúc lợi xã hội.

4. Yêu cầu đối với quản lý chi tiêu công

Quản lý chi tiêu công phản ánh hoạt động tổ chức, điều khiển và ra quyết định của Nhà nước đối với quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính công nhằm thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của Nhà nước. Nói cách khác chi tiêu công là một trong những thuộc tính vốn có khách quan của tài chính công, phản ánh sự phân phối nguồn lực tài chính của Nhà nước.

Trong quản lý chi tiêu công Nhà nước là người trực tiếp tổ chức, điều khiển quá trình phân phối, sử dụng nguồn lực tài chính công với mục tiêu là thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng bền vững.

Quản lý chi tiêu công có hiệu quả đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện các dịch vụ nhằm tăng trưởng nền kinh tế và xóa đói giảm nghèo. Quản lý chi tiêu công gắn liền với quá trình lập ngân sách nhà nước, phản ánh về mặt tài chính các lựa chọn kinh tế và xã hội của Nhà nước.

Khi chuyển sang lập ngân sách theo kết quả đầu ra, thì chính sách quản lý chi tiêu công của các nền kinh tế hiện đại đã có những thay đổi quan trọng về chiến lược theo 3 cấp độ nhằm tạo ra một hệ thống ngân sách hoạt động có hiệu quả, đó là: Kỷ luật tài chính tổng thể; Phân bổ và sử dụng nguồn lực dựa trên chiến lược ưu tiên; Tính hiệu quả và hiệu lực của các chương trình cung cấp hàng hóa công.

Có thể nói, ba nội dung chiến lược trên là việc tái lập của 3 chức năng - kiểm soát những nguồn lực, lên kế hoạch cho sự phân bổ nguồn lực và quản lý nguồn lực - mà vốn đã được định hướng trong cải cách quản lý chi tiêu công suốt hơn một thế kỷ qua.

4.1. Tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể

Đối với một nền kinh tế, nguồn lực tài chính cung cấp để thỏa mãn các nhu cầu là có giới hạn, nếu để chi tiêu ngân sách gia tăng sẽ dẫn đến những hậu quả: (i) Gia tăng gánh nợ của nền kinh tế trong tương lai, (ii) Gia tăng gánh nặng về thuế; (iii) phá vỡ cân bằng kinh tế, đó là cân bằng về tiết kiệm - đầu tư, cân bằng cán cân thanh toán, từ đó ảnh hưởng xấu đến tăng trưởng kinh tế.

Vì vậy, cần thiết phải giữ kỷ luật tài chính tổng thể để ổn định kinh tế vĩ mô. Kỷ luật tài chính tổng thể trước hết yêu cầu giới hạn tổng chi tiêu phải được thiết lập dựa vào các chỉ tiêu tổng thể vĩ mô như: Quy mô GDP; tỷ suất thu/GDP; sự gia tăng chi hàng năm trong tổng GDP; tỷ lệ nợ/GDP; tỷ lệ tiết kiệm đầu tư/GDP; mức độ thâm hụt cán cân thanh toán,... Giới hạn tổng chi tiêu ngân sách phải được tăng cường trong suốt quá trình thực hiện ngân sách và được duy trì, giữ vững ổn định trong dài hạn. Thứ đến, nó yêu cầu chi ngân sách phải được thiết lập một cách độc lập và trước khi ra quyết định chi tiêu từng phần (từng khoản mục chi tiêu ngân sách).

Việc xây dựng khuôn khổ tài chính luôn luôn là trách nhiệm của các cơ quan trung ương. Trần chi tiêu tài chính tổng thể nên đưa vào trong các cuộc thảo luận của chính phủ để phân tích tính hợp lý của chính sách tài chính trong những năm ngân sách tiếp theo. Trong quá trình lập kế hoạch, mức trần có thể được điều chỉnh sao cho phù hợp với thực tiễn kinh tế xã hội, nhưng sự điều chỉnh được kiềm chế ở mức tối thiểu để đảm bảo tính minh bạch.

Sau khi trần chi tiêu tổng thể đã được cơ quan lập pháp phê duyệt, các cơ quan hành pháp phải tăng cường các biện pháp để thực thi và thường xuyên kiểm tra chi tiêu thực tế trong suốt quá trình chấp hành ngân sách nhằm phát hiện sớm những điểm gây áp lực đến mức trần chi tiêu tổng thể. Một sự ràng buộc quan trọng nữa đối với những người hoạch định chính sách là yêu cầu họ phải tổng hợp tất cả những khoản chi tiêu thực tế vào dự toán ngân sách trong suốt quá trình chấp hành ngân sách và công khai khi kết thúc năm ngân sách. Tính toàn diện và minh bạch là những điều kiện cần thiết cho kỷ luật tài chính tổng thể hữu hiệu.

4.2. Phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược

Sau khi đã xác định tính kỷ luật tài chính tổng thể, vấn đề quan trọng trong quản lý chi tiêu công là làm thế nào để ưu tiên hóa những nhu cầu hay mục tiêu có tính cạnh tranh với nguồn lực tài chính khan hiếm. Nói khác đi, đối với một nền kinh tế, do nguồn lực tài chính là có giới hạn, cho nên chính phủ cần phải đánh đổi và lựa chọn giữa các mục tiêu chiến lược trong từng giai đoạn phát triển kinh tế xã hội. Thử thách ở đây là cấu trúc sắp xếp thể chế như thế nào để tạo ra động lực cho sự phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược chặt chẽ và nâng cao chất lượng thông tin cần thiết để thực hiện điều đó có hiệu quả.

Để tạo ra những thông tin đáng tin cậy và kịp thời đòi hỏi phải có hệ thống kế toán và luật lệ hợp lý, hệ thống thông tin quản lý tài chính hoạt động hữu hiệu, cũng như năng lực kiểm soát và đánh giá của bộ máy hành pháp. Chức năng kiểm toán bên ngoài và sự độc lập của nó là yếu tố quan trọng trong việc sắp xếp thể chế nhằm tăng cường hoạt động kiểm tra và giám sát.

Một khi bộ phận hành pháp soạn lập xong ngân sách, thì những giải pháp chọn lựa chính sách để thực hiện ngân sách phải được trình bày trước cơ quan lập pháp nhằm tăng tính giám sát và hiệu lực. Giám sát việc thực hiện chính sách trong suốt thời gian điều hành ngân sách là trách nhiệm của mỗi bộ, ngành.

4.3. Kết quả hoạt động: Tính hiệu lực và hiệu quả

Chiến lược này đòi hỏi nhà nước phải cung cấp hàng hóa công với mức chi phí hợp lý để đạt được hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất.

Để làm được điều này, đòi hỏi phải:

- Người quản lý được trao quyền tự chủ trong việc điều hành hoạt động của họ và nâng cao tính chịu trách nhiệm của họ về kết quả.

- Người quản lý có đủ năng lực và chủ động để ra những giải pháp làm giảm chi phí hoạt động và nâng cao khối lượng hoặc chất lượng đầu ra cung cấp cho xã hội.

- Tạo ra những đòn bẩy kinh tế khuyến khích người quản lý cải thiện và nâng cao chất lượng hoạt động.

Các thể chế cần thiết để nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu công là:

- Cần giới hạn chi phí hoạt động. Những người quản lý nên được trao quyền tự chủ rộng rãi trong việc sử dụng nguồn lực tài chính. Thực hiện tốt chế độ khoán chi để người quản lý chủ động trong phân bổ nguồn lực và tạo động lực kích thích họ tiết kiệm chi phí và nâng cao kết quả hoạt động. Đồng thời, cần tăng cường chế độ khuyến khích vật chất và chịu trách nhiệm vật chất của người quản lý.

- Thiết lập hệ thống thông tin minh bạch. Những thông tin tài chính về công việc thực hiện cần được công khai trong các bản báo cáo hàng năm và trong các tài liệu khác.

- Chuyển dần từ kiểm soát chi phí đầu vào sang việc kiểm soát các yếu tố đầu ra. Theo đó cần chi tiết hóa các kết quả đầu ra. Những kết quả cần được chi tiết hóa trong ngân sách và trong những bản báo cáo tài chính có liên quan, qua đó tạo điều kiện cho người quản lý thấy trước kết quả thực hiện và giúp cho chính phủ so sánh được kết quả mục tiêu và kết quả thực tế.

- Phải tách bạch giữa người mua và người cung cấp. Đồng thời tăng cường vai trò kiểm soát của thị trường.

- Tăng cường kiểm soát bên trong và bên ngoài; tăng cường trách nhiệm giải trình đối với việc sử dụng nguồn lực.

III. QUẢN LÝ THU NHẬP CÔNG

1. Khái niệm thu nhập công và quản lý thu nhập công

Thu nhập công là các khoản thu hình thành các quỹ tiền tệ của Nhà nước. Thu ngân sách nhà nước là phần chủ yếu của thu nhập công.

Quản lý thu nhập công là sự tác động, điều hành của các cơ quan làm nhiệm vụ thu các khoản đóng góp theo quy định của pháp luật vào ngân sách nhà nước và các quỹ tiền tệ của nhà nước nhằm bảo đảm huy động một cách hợp lý, đầy đủ nguồn lực tài chính phục vụ các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Đây là quá trình lập kế hoạch, tổ chức triển khai kế hoạch thu và phối hợp, kiểm tra, đánh giá quá trình thu nhập công.

Quản lý thu nhập công được xác lập trên cơ sở các văn bản pháp luật do nhà nước ban hành. Quản lý thu nhập công phải phù hợp và phản ánh quá trình vận động của nền kinh tế, gắn với các hoạt động kinh tế của các chủ thể có nghĩa vụ đóng góp vào ngân sách nhà nước nhằm bảo đảm huy động các nguồn thu một cách hợp lý và hiệu quả. Quá trình quản lý thu nhập công phải bảo đảm sự phối hợp giữa các khâu công việc, các bộ phận liên quan, đặc biệt là bảo đảm vai trò tổ chức, điều hành của các cơ quan chịu trách nhiệm thu các khoản đóng góp vào ngân sách nhà nước như Tổng Cục thuế và Tổng Cục hải quan.

2. Cơ cấu thu nhập công

Cơ cấu thu nhập công bao gồm các khoản thu sau:

- Thứ nhất, các khoản thu thường xuyên có tính chất bắt buộc: Thuế, phí, lệ phí.

- Thứ hai, các khoản thu không thường xuyên bao gồm thu từ kinh tế nhà nước; thu từ hoạt động sự nghiệp; tiền bán hoặc cho thuê tài sản thuộc sở hữu nhà nước; các khoản thu khác.

Trong cơ cấu thu nhập công, thuế luôn chiếm tỷ trọng lớn nhất (thường từ 80% đến trên 90% tổng thu nhập công). Nền kinh tế của quốc gia càng phát triển thì tỷ trọng thuế trong thu nhập công càng cao.

Thuế là một hình thức động viên bắt buộc của Nhà nước nhằm tập trung một bộ phận nguồn lực của cải xã hội vào ngân sách nhà nước để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước thích ứng với từng giai đoạn phát triển của đời sống xã hội.

Thuế có các đặc điểm như sau:

- Tính cưỡng chế và pháp lý cao: Thuế là khoản đóng góp không mang tính tự nguyện mà là bắt buộc đối với các thể nhân pháp nhân trong diện mà Nhà nước quy định phải có nghĩa vụ thuế. Do tầm quan trọng của mình nên công tác quản lý thuế luôn được thể hiện dưới dạng các văn bản có giá trị pháp lý cao nhất như luật, pháp lệnh do Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua.

- Tính không hoàn trả trực tiếp: Việc nộp thuế không gắn với lợi ích cụ thể của người nộp thuế mà họ hưởng lợi ích gián tiếp thông qua việc sử dụng các hàng hóa và dịch vụ công do nhà nước cung cấp. Giá trị các hàng hóa, dịch vụ mà họ được hưởng không tương ứng với số thuế mà họ phải nộp.

Phí và lệ phí là các khoản thu tuy chiếm tỷ trọng không lớn trong tổng thu của ngân sách nhà nước, song vẫn là một nguồn thu quan trọng để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu ngày càng tăng của Nhà nước.

Phí là khoản thu mang tính chất bù đắp một phần chi phí thường xuyên và bất thường về các dịch vụ công.

Lệ phí là khoản thu nhỏ, có tính ước lệ về việc cung cấp các dịch vụ công do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện nhằm tạo ra sự công bằng giữa những người sử dụng dịch vụ và những người không sử dụng dịch vụ.

Phí và lệ phí là khoản thu bắt buộc, có điều kiện, phát sinh thường xuyên, mang tính chất hoàn trả gắn trực tiếp với việc hưởng thụ các hàng hóa, dịch vụ công do nhà nước đầu tư cung cấp theo quy định của pháp luật.

3. Quản lý thuế

Do thuế là bộ phận chủ yếu trong thu nhập công nên các Nhà nước đều có chiến lược quản lý thuế để tập trung có hiệu quả nguồn lực tài chính nhằm phục vụ cho chi tiêu công của Chính phủ.

Quản lý thuế là quá trình tác động, điều hành của Nhà nước đến hoạt động thu, nộp thuế nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước một cách hiệu quả nhất.

Quá trình tác động và điều chỉnh của Nhà nước ở đây được hiểu:

- Là quá trình vận dụng các chức năng, vai trò của thuế để hoạch định chính sách, chế độ liên quan đến thuế.

- Là việc vận dụng các phương pháp thích hợp tác động đến quá trình thu thuế của Nhà nước phù hợp với yêu cầu khách quan cũng như điều kiện của đất nước trong từng thời kỳ.

- Là quá trình vận dụng các phương pháp thích hợp thực hiện thanh tra, kiểm tra bảo đảm cho quá trình thu, nộp thuế đúng pháp luật, chống các hiện tượng tiêu cực.

Như vậy, khái niệm quản lý thuế bao hàm những khía cạnh chủ yếu sau:

Một là, đối tượng quản lý thuế là các hoạt động thu, nộp thuế. Tác động của nhà nước ở đây là xây dựng hệ thống thuế, ban hành chế độ, quy trình, thủ tục thu nộp thuế, tổ chức thực hiện và kiểm tra tốt nhất, chống trốn, lậu thuế.

Hai là, hệ thống quản lý thuế là sự liên kết giữa cơ quan thuế với khách thể quản lý là các tổ chức, doanh nghiệp và các cá nhân. Đây là quan hệ giữa tài chính nhà nước với các bộ phận tài chính khác trong hệ thống tài chính quốc gia

Ba là, phương pháp quản lý thuế mang tính tổng hợp, gồm nhiều biện pháp khác nhau như phương pháp kinh tế, hành chính, giáo dục, tuyên truyền. Trong đó phương pháp hành chính được xem là phương pháp chủ yếu của quản lý thuế

Bốn là, quản lý thuế là nhằm mục tiêu phục vụ việc thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước và được thực hiện trên cơ sở vận dụng các quy luật kinh tế - tài chính một cách phù hợp.

3.1. Đặc điểm quản lý thuế

Quản lý thuế là quản lý bằng pháp luật và theo kế hoạch. Quản lý thuế mang sắc thái là một thiết chế chặt chẽ, rõ ràng nằm trong khuôn khổ thiết chế quản lý chung của Nhà nước được xác lập trên cơ sở hệ thống các quy phạm pháp luật. Đặc điểm này bắt nguồn từ tính chất phi hình sự của thuế, công tác quản lý thuế nếu không được xây dựng trên một thiết chế chặt chẽ rõ ràng thì công tác hành thu khó lòng đạt được kết quả tốt. Không những thế, thiết chế này phải được xác lập trên nền tảng hệ thống thiết chế chung về quản lý của nhà nước. Có như vậy hoạt động quản lý thuế mới có khả năng thực thi trong cuộc sống.

Đất nước ta có Hiến pháp, Luật ngân sách nhà nước, các Luật thuế như Luật thuế giá trị gia tăng, Luật thuế thu nhập doanh nghiệp,... và các văn bản hướng dẫn việc thực hiện các luật đó. Tất cả các hoạt động quản lý thuế đều phải được quy định rõ ràng, chặt chẽ, từ khâu lập kế hoạch thu, tổ chức hành thu, kiểm tra giám sát; xác định rõ nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan nhà nước các cấp, của các công chức trong quản lý thuế.

Việc lập kế hoạch thu, hành thu, kiểm tra, giám sát hoạt động thu, nộp thuế thể hiện sự kết hợp chặt chẽ việc sử dụng luật và kế hoạch để quản lý thuế.

Quản lý thuế đặc biệt coi trọng phương pháp hành chính. Quản lý thuế cần kết hợp chặt chẽ nhiều biện pháp quản lý, nhưng cần phải nhấn mạnh đến phương pháp hành chính. Phương pháp hành chính trong quản lý thuế là hoạt động tổ chức và thực hiện quyền lực của nhà nước để bảo đảm thu thuế theo pháp luật và kế hoạch. Với phương pháp này, Nhà nước sử dụng quyền lực hành chính của mình để triển khai tổ chức bộ máy thu thuế trên diện rộng và quy định về mặt pháp lý quy trình thủ tục thu nộp thuế.

Đặc điểm này của quản lý thuế thể hiện tính thống nhất, chỉ huy và quyền lực của chủ thể quản lý, đồng thời góp phần bảo vệ lợi ích cộng đồng.

Quản lý thuế xét ở tầm vi mô là hoạt động mang tính kỹ thuật, nghiệp vụ chặt chẽ, tính nghiệp vụ đó được thể hiện ở chỗ mọi hoạt động quản lý thu thuế phải được thực hiện theo đúng quy trình cụ thể, chặt chẽ, với các nghiệp vụ và kỹ thuật có tính khoa học nhằm hợp lý hóa quy trình thu thuế và bảo đảm thu đúng, thu đủ theo pháp luật.

3.2. Mục tiêu quản lý thuế

Một là, đảm bảo nguồn thu từ thuế được tập trung nhanh chóng, thường xuyên, ổn định cho ngân sách quốc gia.

Thuế luôn là nguồn thu quan trọng và chiếm tỷ lệ khá cao trong tổng số thu NSNN của hầu hết các quốc gia. Nguồn huy động tập trung thông qua thuế là tổng sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân trong nước tạo ra. Nhờ đó một bộ phận đáng kể thu nhập của xã hội được tập trung vào trong tay nhà nước để đảm bảo nhu cầu chi tiêu, giúp nhà nước thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của mình. Đảm bảo nguồn thu từ thuế là mục tiêu quan trọng hàng đầu của công tác quản lý thuế. Không đảm bảo được nguồn thu cho ngân sách nhà nước sẽ phá vỡ các kế hoạch chi tiêu dự kiến của nhà nước, và khi các kế hoạch chi tiêu bị phá vỡ thì sẽ tác động tiêu cực đến quá trình phát triển của đất nước. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là nhà nước cần phải tăng thu thuế bằng mọi giá. Một tỷ lệ thu thuế hợp lý sẽ vừa kích thích nền kinh tế phát triển, hiệu quả, vừa đảm bảo nguồn lực tài chính đáp ứng nhu cầu chi tiêu của nhà nước. Nhìn chung, nguồn thu từ thuế chỉ có thể gia tăng khi và chỉ khi nền kinh tế có sự tăng trưởng, đạt năng suất và hiệu quả cao. Vì vậy, quản lý thuế phải đảm bảo nguồn thu được tập trung một cách nhanh chóng, thường xuyên và ổn định. Xét trong năm tài chính, mục tiêu này chính là đảm bảo thực hiện kế hoạch thu thuế đã được ấn định. Kế hoạch thu thuế được xác lập trên cơ sở dự kiến nguồn thu phát sinh trong hoạt động kinh tế và nhu cầu chi tiêu của nhà nước.

Hai là, quản lý thuế phải nhằm mục tiêu tối thiểu hóa chi phí thu thuế của cơ quan thu thuế cũng như là chi phí của các đối tượng nộp thuế. Đây là một mục tiêu nhằm nâng cao hiệu quả của quản lý thuế.

Hiệu quả của công tác quản lý cần được quan tâm đến:

- Đạt được kết quả tối đa với mức độ chi phí nguồn lực nhất định ;

- Đạt kết quả nhất định (theo kế hoạch hàng năm đã đặt ra) với mức độ chi phí các nguồn lực tối thiểu càng ít càng tốt;

- Đạt hiệu quả không chỉ quan tâm đến hiệu quả kinh tế mà còn phải quan tâm đến hiệu quả xã hội.

Việc đánh giá, tính toán hiệu quả của công tác quản lý thuế là vấn đề hết sức phức tạp, hầu như chỉ dừng lại ở đánh giá định tính hoặc định lượng thì cũng chỉ bộ phận, nhất là khi xét đến giá trị bằng tiền. Đối với quản lý thuế, mục tiêu hàng đầu là đảm bảo ổn định nguồn thu ngân sách, số thu về thuế thường có tính ổn định tương đối và có mối quan hệ mật thiết với tổng sản phẩm quốc dân. Do đó, để nâng cao hiệu quả, quản lý thuế phải hướng tới mục tiêu tối thiểu hóa chi phí, gắn chi phí thu thuế với số thu về thuế trong mối tương quan chặt chẽ, đồng thời cũng phải giảm thiểu chi phí của các đối tượng trong quá trình nộp thuế. Muốn vậy, cần phải xây dựng, tổ chức bộ máy thuế gọn nhẹ; quy trình, thủ tục thu thuế đơn giản, rõ ràng; đội ngũ công chức thuế làm việc có năng suất và chất lượng lao động cao.

Ba là, nâng cao hiệu lực của quản lý thuế.

Hiệu lực được hiểu là khả năng và tác dụng thực tế của một cơ quan, một tổ chức thực hiện có hiệu quả chức năng quản lý của mình. Hiệu lực của quản lý thuế phụ thuộc trực tiếp vào năng lực, chất lượng của hệ thống quản lý thuế, tức là tổng hợp các yếu tố về thể chế, tổ chức bộ máy, đội ngũ công chức. Bộ máy ngành thuế phải được vận hành một cách nhịp nhàng, thông suốt, có tính tổ chức, kỷ luật nghiêm ngặt, phân công, phân cấp, phân quyền hợp lý, tạo thành năng lực tự thân của hệ thống quản lý. Đó là hiệu lực bên trong của cơ quan thuế. Ngày nay, chức năng của nhà nước chuyển từ cai trị sang phục vụ nhân dân, do đó sự tín nhiệm, ủng hộ của nhân dân càng cao đối với hệ thống quản lý thuế nói riêng và nền hành chính nhà nước nói chung thì mức độ hiệu lực quản lý càng lớn. Đó là hiệu lực từ bên ngoài hệ thống quản lý. Do đó, để nâng cao hiệu lực của quản lý thuế cần phải giải quyết tốt các nhân tố cơ bản sau:

- Cách thức tổ chức, quy trình quản lý thu nộp thuế phải phù hợp với xu thế của thời đại;

- Nâng cao trình độ năng lực của đội ngũ công chức thuế;

- Tạo được hình ảnh tốt trong xã hội, có được sự tín nhiệm, ủng hộ và chấp hành của nhân dân.

Bốn là, đảm bảo thi hành nghiêm pháp luật về thuế, chống trốn, tránh thuế.

Các luật về thuế đã được Quốc hội - cơ quan quyền lực cao nhất, đại diện cho các lợi ích của cử tri thông qua. Pháp luật về thuế xác định rõ quyền lợi và nghĩa vụ của người nộp thuế. "Trốn thuế" và "tránh thuế" là các hành vi thường gặp trong quá trình thực hiện luật thuế. Trốn thuế là hành vi vi phạm pháp luật, đây là hiện tượng khá phổ biến ở hầu hết các quốc gia. Khác với trốn thuế, tránh thuế là lợi dụng các quy định của luật thuế để có thể được giảm một phần nghĩa vụ nộp thuế mà đối tượng nộp thuế phải nộp. Nguyên nhân chủ yếu của hiện tượng này là sự hạn chế của hệ thống thuế, sự non kém trong quản lý và sự phức tạp trong các hoạt động kinh tế xã hội. Những hành vi này gây ra sự thất thu đáng kể về thuế, nó còn làm suy giảm đáng kể đến tính pháp lý, công bằng của thuế, làm xói mòn lòng tin của nhân dân đối với nhà nước. Vì vậy quản lý thuế phải hướng đến mục tiêu chống trốn, tránh thuế.

Năm là, phát huy vai trò tích cực của hệ thống thuế trong đời sống kinh tế xã hội.

Nhà nước đánh thuế bao giờ cũng gây ra những ảnh hưởng đến thu nhập, tiêu dùng, tiết kiệm và đầu tư. Tùy theo mức độ phù hợp của chính sách và biện pháp quản lý thuế mà ảnh hưởng đó có thể diễn ra hai chiều hướng tích cực và tiêu cực đối với quá trình phát triển kinh tế xã hội. Mục tiêu của quản lý nhà nước là trên cơ sở vận dụng đúng đắn chính sách thuế, tìm mọi biện pháp quản lý phù hợp nhằm phát huy khía cạnh tích cực của hệ thống thuế, đảm bảo nền kinh tế phát triển ổn định, có hiệu quả, đảm bảo yêu cầu công bằng xã hội.

3.3. Nội dung quản lý thuế

Quản lý thuế phải bao gồm các nội dung cơ bản sau:

Một là, hoạch định xây dựng hệ thống thuế. Hệ thống thuế của một quốc gia bao giờ cũng được thể hiện bằng các văn bản pháp luật, nó quy định các điều kiện, chuẩn mực pháp lý cho hoạt động thu và nộp thuế. Hệ thống quy định pháp luật thuế cần được đổi mới thường xuyên cho phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội đất nước trong từng giai đoạn.

Hai là, tổ chức quy trình quản lý thu thuế. Quy trình quản lý thu thuế là nội dung quan trọng trong công tác quản lý thuế, nó là khâu thực hiện, đưa hệ thống pháp luật thuế vào cuộc sống. Một hệ thống thuế hiện đại phải được thể hiện ở quy trình quản lý thu thuế hiện đại, tối ưu. Quy trình quản lý thu thuế bao gồm nhiều khâu từ lập kế hoạch thu đến tổ chức các biện pháp hành thu và tổ chức hệ thống thanh tra, kiểm tra thuế, mỗi khâu đều có gắn bó hữu cơ với nhau.

Ba là, hệ thống tổ chức bộ máy ngành thuế cùng với việc xác lập những chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong ngành thuế. Tổ chức và con người bao giờ cũng là công cụ quan trọng trong quản lý. Hệ thống tổ chức chặt chẽ, gọn nhẹ cho phép sự phối hợp nhịp nhàng trong quản lý. Năng lực, tinh thần của cán bộ là yếu tố quyết định trong quản lý nói chung và quản lý thuế nói riêng.

4. Quản lý phí và lệ phí

Phí và lệ phí từ các dịch vụ do Nhà nước cung cấp là khoản thu bắt buộc và phát sinh thường xuyên của ngân sách nhà nước. Đây là các khoản thu mang tính chất hoàn trả trực tiếp đối với việc hưởng thụ các dịch vụ công do nhà nước đầu tư cung cấp, góp phần tăng thêm nguồn thu cho ngân sách nhà nước để đầu tư cung cấp dịch vụ công đáp ứng tốt hơn nhu cầu của xã hội. Vì vậy Nhà nước phải quản lý chặt chẽ các khoản thu này.

Quản lý phí và lệ phí là việc Nhà nước tổ chức, điều hành việc thu và sử dụng các khoản thu từ phí và lệ phí nhằm phục vụ hoạt động cung cấp dịch vụ công của Nhà nước. Đó là quá trình xây dựng, thiết lập hệ thống phí, lệ phí, tổ chức thực thi các biện pháp thu và quản lý phí, lệ phí trong thực tiễn.

4.1. Đặc điểm quản lý phí và lệ phí

Bảo đảm tính thống nhất giữa quy mô, cơ cấu các dịch vụ công với mức độ, cơ cấu các loại phí.

Bảo đảm tính thống nhất trong chỉ đạo ban hành các loại phí, lệ phí đi đôi với việc phân cấp thẩm quyền quy định phí và lệ phí.

Thống nhất việc áp dụng các biện pháp quản lý thu, nộp các loại phí, lệ phí.

Bảo đảm cho số thu phí và lệ phí phải lớn hơn chi phí bỏ ra để thu phí và lệ phí.

Bảo đảm sự công bằng giữa các thể nhân, pháp nhân trong việc thụ hưởng những lợi ích từ một số dịch vụ công do Nhà nước đầu tư cung cấp.

Góp phần nâng cao ý thức trách nhiệm của người dân đối với các giá trị vật chất, tinh thần của cộng đồng, tránh tình trạng sử dụng lãng phí các dịch vụ công.

4.2. Phân cấp thẩm quyền quy định phí và lệ phí

Phân cấp thẩm quyền quy định phí và lệ phí được thực hiện dựa vào tính chất và phạm vi ảnh hưởng của từng loại, lệ phí.

Chính phủ quy định đối với một số phí quan trọng, có số thu lớn, liên quan đến nhiều chính sách kinh tế - xã hội của Nhà nước. HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định đối với một số loại phí gắn với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, thuộc chức năng quản lý hành chính nhà nước của chính quyền địa phương. Bộ Tài chính quy định đối với các loại phí còn lại áp dụng thống nhất trong cả nước.

Chính phủ quy định đối với một số lệ phí quan trọng, có số thu lớn, có ý nghĩa pháp lý quốc tế. HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định đối với một số loại lệ phí gắn chức năng quản lý hành chính nhà nước của chính quyền địa phương, phù hợp với đặc điểm và điều kiện cụ thể của địa phương. Bộ tài chính quy định đối với những lệ phí còn lại.

4.3. Xác định mức thu phí và lệ phí

Mức thu phí đối với các dịch vụ do Nhà nước đầu tư phải bảo đảm thu hồi vốn trong thời gian hợp lý, có tính đến những chính sách của Nhà nước trong từng thời kỳ. Mức thu phí đối với các dịch vụ do tổ chức, cá nhân đầu tư vốn phải bảo đảm thu hồi trong thời gian hợp lý, phù hợp với khả năng đóng góp của người nộp.

Căn cứ để xác định để xác định mức thu phí gồm vốn đầu tư để trang trải các chi phí thực hiện các dịch vụ thu phí, bao gồm cả các chi phí thực hiện các thu phí; khả năng thu phí, hiệu quả thu phí dự kiến trong đề án thu phí; tính chất, đặc điểm của từng dịch vụ thu phí; chủ trương chính sách nhà nước, tình hình kinh tế - xã hội và đặc điểm của các vùng trong từng thời kỳ; mức thu loại phí tương ứng ở các nước trong khu vực và thế giới nếu có.

Các khoản chi phí để thực hiện các dịch vụ thu phí bao gồm:

- Chi phí xây dựng, mua sắm, duy tư, bảo dưỡng, sửa chữa thường xuyên và định kỳ máy móc, thiết bị, phương tiện làm việc,... hoặc thuê ngoài tài sản trực tiếp phục vụ công việc thu phí. Chi phí này được phân bổ theo mức độ hao mòn của những tài sản trực tiếp phục vụ công việc thu phí;

- Chi phí vật tư, nguyên, nhiên, vật liệu sử dụng trong quá trình thực hiện công việc thu phí;

- Chi trả các khoản tiền lương hoặc tiền công, các khoản phụ cấp, các khoản đóng góp theo tiền lương, tiền công, theo chế độ hiện hành cho lao động trực tiếp thu phí, lệ phí.

Việc xây dựng mức thu đối với những loại phí thuộc thẩm quyền của chính phủ quy định được thực hiện theo quy định của chính phủ đối với từng loại phí cụ thể; những loại phí thuộc thẩm quyền của Bộ Tài chính và thuộc thẩm quyền của NĐND cấp tỉnh quy định do UBND cấp tỉnh trình được thực hiện theo hướng dẫn của Bộ Tài chính.

Mức thu lệ phí được ấn định trước bằng một số tiền nhất định đối với từng công việc quản lý nhà nước, mức thu không nhằm mục đích bù đắp chi phí do xuất phát từ chỗ nó mang ý nghĩa quản lý nhiều hơn vì NSNN đã bố trí, đảm bảo cho việc thực hiện chức năng QLNN. Riêng với lệ phí trước bạ, mức thu được tính trên tỷ lệ % giá trị tài sản khoản lệ phí đăng ký, quản lý quyền sở hữu, sử dụng tài sản.

Số thu phí và lệ phí được xác định bằng công thức

- Mức thu của mỗi mục dự kiến năm kế hoạch trên một đối tượng thu sẽ căn cứ vào các văn bản quy định về chế độ thu, nộp hiện hành hoặc theo sự hướng dẫn trực tiếp của cơ quan tài chính các cấp.

- Số lượng, đối tượng thu được tính toán cân nhắc trên cơ sở thực tế năm báo cáo và dự kiến tăng giảm trong năm kế hoạch

4.4. Nội dung quản lý phí và lệ phí

Tiền phí, lệ phí do cơ quan thuế trực tiếp tổ chức thu và trường hợp tổ chức khác thu phí, lệ phí đã được NSNN bảo đảm kinh phí cho hoạt động thu phí, lệ phí theo dự toán hàng năm thì tổ chức thu phải nộp toàn bộ số tiền phí, lệ phí thu được vào NSNN.

Trường hợp tổ chức thu chưa được NSNN bảo đảm kinh phí cho hoạt động thu phí, lệ phí hoặc tổ chức thu được ủy quyền thu phí, lệ phí thì tổ chức thu được để lại một phần trong số tiền phí, lệ phí thu được để trang trải chi phí cho việc thu phí, lệ phí; phần tiền phí, lệ phí còn lại phải nộp vào NSNN. Phần phí, lệ phí để lại cho tổ chức thu để trang trải chi phí cho việc thu phí, lệ phí được tính theo tỷ lệ phần trăm trên tổng số tiền phí, lệ phí thu được hàng năm. Căn cứ vào nội dung chi cho việc thu phí và lệ phí, cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định tỷ lệ phần trăm để lại cho tổ chức thu phí và lệ phí ổn định trong một số năm.

Số tiền để lại đơn vị sẽ không phải chịu thuế và được quy định sử dụng cụ thể để chi dùng cho thanh toán trực tiếp thực hiện công việc (lương cho cá nhân, VPP điện nước, thông tin liên lạc trực tiếp, duy tu bảo dưỡng sửa chữa tài sản thiết bị).

Đối với phí thuộc NSNN mà tiền thu phí thu được Nhà nước đầu tư trở lại cho tổ chức thu như học phí, viện phí... thì việc quản lý, sử dụng phải bảo đảm đúng mục đích đầu tư trở lại và cơ chế quản lý tài chính hiện hành.

IV. QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1. Khái niệm ngân sách nhà nước

Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi của một đơn vị trong thời gian nhất định, một bản tính toán các chi phí để thực hiện một kế hoạch, hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định của một chủ thể nào đó; nếu chủ thể đó là Nhà nước, thì ngân sách đó được gọi là ngân sách nhà nước (NSNN).

Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 đã định nghĩa: "Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu chi của nhà nước đã được cơ quan có thẩm quyền của nhà nước quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước".

Định nghĩa này phản ánh được nội dung cơ bản của ngân sách, quá trình chấp hành ngân sách, niên độ của ngân sách; đồng thời thể hiện được tính pháp lý của ngân sách, thể hiện quyền chủ sở hữu ngân sách của Nhà nước; thể hiện vị trí, vai trò, chức năng của NSNN.

Về bản chất của NSNN, đằng sau những con số thu, chi là các quan hệ lợi ích kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác như doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân... trong và ngoài nước gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, phát sinh khi Nhà nước tham gia vào quá trình phân phối các nguồn tài chính quốc gia.

2. Vai trò của ngân sách nhà nước

Vai trò của Ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường về mặt chi tiết có thể đề cập đến nhiều nội dung và những biểu hiện đa dạng khác nhau, song có thể khái quát trên các khía cạnh sau:

2.1. Vai trò của một ngân sách tiêu dùng: Bảo đảm duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy Nhà nước

NSNN đảm bảo tài chính cho bộ máy của nhà nước bằng cách khai thác, huy động các nguồn lực tài chính từ mọi lĩnh vực, mọi thành phần kinh tế, dưới các hình thức bắt buộc, tự nguyện. Trong đó, quan trọng nhất vẫn là nguồn thu từ thuế.

- Từ các nguồn tài chính tập trung được, Nhà nước tiến hành phân phối các nguồn tài chính để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước theo tỷ lệ hợp lý nhằm vừa đảm bảo duy trì hoạt động và sức mạnh của bộ máy nhà nước, vừa đảm bảo thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước đối với các lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế.

- Nhà nước kiểm tra giám sát việc phân phối và sử dụng các nguồn tài chính từ Ngân sách nhà nước đảm bảo việc phân phối và sử dụng được tiến hành hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả, đáp ứng các nhu cầu của QLNN và phát triển kinh tế xã hội.

2.2. Vai trò của ngân sách phát triển: Là công cụ thúc đẩy tăng trưởng, ổn định và điều chỉnh kinh tế vĩ mô của Nhà nước

NSNN là một công cụ sắc bén nhất để Nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình và tác động vào nền kinh tế:

- Thông qua NSNN, Nhà nước định hướng đầu tư, điều chỉnh cơ cấu của nền kinh tế theo các định hướng của Nhà nước cả về cơ cấu vùng, cơ cấu ngành.

- Thông qua chi NSNN, Nhà nước đầu tư cho kết cấu hạ tầng - lĩnh vực mà tư nhân sẽ không muốn tham gia hoặc không thể tham gia. Nó tạo điều kiện thuận lợi cho sản xuất kinh doanh phát triển, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống dân cư.

- Bằng nguồn chi NSNN hàng năm, tạo lập các quỹ dự trữ về hàng hóa và tài chính, trong trường hợp thị trường biến động, giá cả tăng quá cao hoặc xuống quá thấp, nhờ vào lực lượng dự trữ hàng hóa và tiền, Nhà nước có thể điều hòa cung cầu hàng hóa để bình ổn giá cả, bảo vệ lợi ích người tiêu dùng và người sản xuất.

- Nhà nước cũng có thể chống lạm phát bằng việc cắt giảm chi NSNN, tăng thuế tiêu dùng, khống chế cầu, giảm thuế đầu tư để khuyến khích đầu tư mở rộng sản xuất kinh doanh, tăng cường cung. Sử dụng các công cụ vay nợ như công trái, tín phiếu kho bạc... để hút bớt lượng tiền mặt trong lưu thông nhằm giảm sức ép về giá cả và bù đắp thâm hụt ngân sách

2.3. NSNN đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội

NSNN đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng và giải quyết các vấn đề xã hội. Nó được thể hiện thông qua các khoản thu chi của NSNN nhằm điều chỉnh thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, giảm bớt những bất hợp lý trong phân phối, đảm bảo công bằng và góp phần giải quyết các vấn đề xã hội.

a) Trong việc thực hiện công bằng, Nhà nước cố gắng tác động theo hai hướng: Giảm bớt thu nhập cao của một số đối tượng và nâng đỡ những người có thu nhập thấp để rút ngắn khoảng cách chênh lệch thu nhập giữa các tầng lớp dân cư

+ Giảm bớt thu nhập cao: đánh thuế (lũy tiến) vào các đối tượng có thu nhập cao, đánh thuế tiêu thụ đặc biệt với thuế suất cao vào những hàng hóa mà người có thu nhập cao tiêu dùng và tiêu dùng phần lớn.

+ Nâng đỡ các đối tượng có thu nhập thấp: giảm thuế cho những hàng hóa thiết yếu, thực hiện trợ giá cho các mặt hàng thiết yếu như lương thực, điện, nước.... và trợ cấp xã hội cho những người có thu nhập thấp, hoàn cảnh khó khăn,

b) Trong việc giải quyết các vấn đề xã hội: Thông qua NSNN tài trợ cho các dịch vụ công cộng như giáo dục, y tế, văn hóa, tài trợ cho các chương trình việc làm, chính sách dân số, xóa đói giảm nghèo, phòng chống tệ nạn xã hội, v.v..

3. Những nguyên tắc cơ bản quản lý ngân sách nhà nước

Quản lý ngân sách nhà nước được thực hiện theo các nguyên tắc cơ bản sau đây:

- Nguyên tắc thống nhất: Theo nguyên tắc này, mọi khoản thu chi của một cấp hành chính phải đưa vào một kế hoạch ngân sách thống nhất. Thống nhất quản lý chính là việc tuân theo một khuôn khổ chung từ việc hình thành, sử dụng, thanh tra, kiểm tra, thanh quyết toán, xử lý những vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện. Thực hiện nguyên tắc quản lý này sẽ đảm bảo tính bình đẳng, công bằng, đảm bảo hiệu quả, hạn chế những tiêu cực và những rủi ro, nhất là những rủi ro có tính chất chủ quan khi quyết định các khoản chi tiêu.

- Nguyên tắc dân chủ: Một ngân sách tốt là một ngân sách phản ánh lợi ích của các tầng lớp, các bộ phận, cộng đồng người trong các chính sách, hoạt động thu chi ngân sách. Sự tham gia của xã hội, công chúng được thực hiện trong suốt chu trình ngân sách, từ lập dự toán, chấp hành đến quyết toán ngân sách, thể hiện nguyên tắc dân chủ trong quản lý ngân sách. Sự tham gia của người dân sẽ làm cho ngân sách minh bạch hơn, các thông tin ngân sách trung thực, chính xác hơn.

Tuy nhiên, thực hiện dân chủ, tăng cường sự tham gia của người dân trong quản lý ngân sách đôi khi làm cho quản lý ngân sách trở nên khó khăn. Các nhà lãnh đạo sẽ phải đối mặt với các ý kiến, các luồng quan điểm khác nhau của người dân, đôi khi là những hành động mang tính lợi dụng, chống đối.

- Nguyên tắc cân đối ngân sách: Kế hoạch ngân sách được lập và thu chi ngân sách phải cân đối. Mọi khoản chi phải có nguồn thu bù đắp.

- Nguyên tắc công khai, minh bạch Ngân sách là một chương trình, là tấm gương phản ánh các hoạt động của chính phủ bằng các số liệu. Thực hiện công khai minh bạch trong quản lý sẽ tạo điều kiện cho cộng đồng có thể giám sát, kiểm soát các quyết định về thu, chi tài chính, hạn chế những thất thoát và đảm bảo tính hiệu quả. Nguyên tắc công khai, minh bạch được thực hiện trong suốt chu trình ngân sách.

- Nguyên tắc quy trách nhiệm:

Nhà nước là cơ quan công quyền, sử dụng các nguồn lực của nhân dân thực hiện các mục tiêu đặt ra. Đây là nguyên nhân yêu cầu về trách nhiệm của các đơn vị cá nhân trong quá trình quản lý ngân sách, bao gồm:

Trách nhiệm giải trình về các hoạt động ngân sách; chịu trách nhiệm về các quyết định về ngân sách của mình.

Trách nhiệm đối với cơ quan quản lý cấp trên và trách nhiệm đối với công chúng, đối với xã hội.

Quy trách nhiệm yêu cầu phân định rõ ràng quyền hạn và trách nhiệm của từng cá nhân, đơn vị, chính quyền các cấp trong thực hiện ngân sách nhà nước theo chất lượng kết quả công việc đạt được.

4. Quản lý chu trình ngân sách nhà nước

NSNN được Nhà nước quản lý theo năm ngân sách (còn gọi là năm tài chính hay năm tài khóa). Năm ngân sách được hiểu là khoảng thời gian mà hoạt động thu chi NSNN được thực hiện. Thời điểm bắt đầu và kết thúc năm ngân sách ở các nước có sự khác nhau. Ví dụ: ở Mỹ và Thái Lan, năm ngân sách bắt đầu từ 01/10 đến 30/9 năm sau; ở Nhật, năm ngân sách bắt đầu từ 1/4 đến 31 tháng 3 năm sau. Tại Việt Nam, Trung Quốc, Malaixia, Hàn Quốc, năm ngân sách trùng khớp với năm dương lịch.

Hoạt động NSNN có tính chu kỳ, lặp đi lặp lại hình thành chu trình ngân sách. Chu trình ngân sách bao gồm: dự toán, chấp hành, quyết toán ngân sách.

Chu trình ngân sách hay còn gọi là quy trình ngân sách dùng để chỉ toàn bộ hoạt động của một năm ngân sách kể từ khi bắt đầu hình thành cho tới khi kết thúc chuyển sang ngân sách mới. Như vậy chu trình ngân sách có độ dài hơn năm ngân sách.

Xét về mặt nội dung, trong một năm ngân sách cũng đồng thời diễn ra cả 3 khâu: quyết toán năm trước, chấp hành ngân sách, dự toán năm sau.

4.1. Lập dự toán ngân sách

a) Mục tiêu của lập dự toán NSNN

Lập dự toán ngân sách là công việc khởi đầu có ý nghĩa quyết định đến toàn bộ các khâu của chu trình quản lý ngân sách. Lập dự toán ngân sách thực chất là lập kế hoạch (dự toán) các khoản thu chi của ngân sách trong một năm ngân sách (hoặc trong giai đoạn ngân sách dự kiến). Kết quả của khâu này là dự toán ngân sách được các cấp có thẩm quyền quyết định.

Quá trình lập dự toán ngân sách nhằm mục tiêu sau:

Trên cơ sở nguồn lực của Nhà nước là có hạn, cần đảm bảo rằng ngân sách đáp ứng được việc thực hiện các chính sách kinh tế xã hội.

Phân bổ nguồn lực phù hợp với chính sách ưu tiên của Nhà nước trong từng thời kỳ.

Tạo điều kiện cho việc quản lý thu,chi trong khâu thực hiện cũng như việc đánh giá, quyết toán ngân sách nhà nước hữu hiệu.

b) Phương pháp lập dự toán

Khuôn khổ kinh tế vĩ mô là điểm khởi đầu của việc lập dự toán ngân sách. Việc lập dự toán ngân sách trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô, dựa trên các giả định thực tế, không tính quá cao các chỉ tiêu về thu ngân sách, ngược lại không tính quá thấp các khoản chi tiêu bắt buộc là hết sức quan trọng để đảm bảo tính khả thi của kế hoạch ngân sách.

Lập ngân sách hàng năm thường được tổ chức thực hiện như sau:

Cách tiếp cận từ trên xuống dưới, bao gồm: Xác định tổng các nguồn lực sẵn có cho chi tiêu công cộng trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô; Chuẩn bị thông tư hướng dẫn lập ngân sách; Hình thành số kiểm tra về thu, chi cho các Bộ, các địa phương, đơn vị phù hợp với chính sách ưu tiên của Nhà nước...; Thông báo số kiểm tra cho các bộ, địa phương, đơn vị.

Cách tiếp cận từ dưới lên, bao gồm: Các bộ, địa phương, đơn vị đề xuất ngân sách của mình trên cơ sở các hướng dẫn ở trên.

Trao đổi, đàm phán, thương lượng: Đàm phán ngân sách giữa các bộ, đơn vị với cơ quan tài chính là quá trình rất quan trọng để xác định dự toán ngân sách cuối cùng trình lên cơ quan lập pháp trên cơ sở đạt được sự nhất quán giữa mục tiêu và nguồn lực sẵn có.

c) Căn cứ lập dự toán ngân sách nhà nước:

Để dự toán ngân sách nhà nước thật sự trở thành công cụ hữu ích trong điều hành ngân sách, lập dự toán NSNN phải căn cứ vào các nhân tố chủ yếu sau đây:

- Nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và đảm bảo an ninh, quốc phòng nói chung và Nhiệm vụ cụ thể của các Bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan khác ở TW và các cơ quan địa phương.

- Căn cứ vào phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN.

- Chính sách chế độ thu ngân sách; tỷ lệ % phân chia các khoản thu và mức bổ sung cho ngân sách cấp dưới (trong năm tiếp theo của thời kỳ ổn định); chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách.

- Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và dự toán ngân sách. Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính về việc lập dự toán ngân sách; Thông tư hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, kế hoạch vốn đầu tư phát triển thuộc ngân sách nhà nước và văn bản hướng dẫn của Ủy ban nhân dân các cấp: tỉnh, huyện và xã.

- Số kiểm tra về dự toán thu, chi ngân sách nhà nước.

- Tình hình thực hiện NSNN của năm trước, đặc biệt là năm báo cáo.

4.2. Chấp hành ngân sách

Chấp hành ngân sách là khâu tiếp theo khâu lập ngân sách. Đó là quá trình sử dụng tổng hợp các biện pháp kinh tế tài chính và hành chính nhằm biến các chỉ tiêu thu, chi ghi trong kế hoạch NSNN năm trở thành hiện thực.

a) Mục tiêu của việc chấp hành NSNN

Biến các chỉ tiêu thu, chi ghi trong kế hoạch ngân sách năm từ khả năng, dự kiến thành hiện thực. Từ đó góp phần thực hiện các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của Nhà nước.

Kiểm tra việc thực hiện các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn về kinh tế và tài chính

Đối với quản lý NSNN, chấp hành NSNN là khâu trọng tâm có ý nghĩa quyết định đến một chu trình ngân sách.

b) Nội dung tổ chức chấp hành ngân sách nhà nước:

Tổ chức chấp hành ngân sách nhà nước bao gồm tổ chức thu ngân sách nhà nước và tổ chức chi ngân sách nhà nước.

Trên cơ sở nhiệm vụ thu cả năm được giao và nguồn thu dự kiến phát sinh trong quý, cơ quan thu lập dự toán thu ngân sách quý chi tiết theo khu vực kinh tế, địa bàn và đối tượng thu chủ yếu, gửi cơ quan tài chính cuối quý trước. Cơ quan thu bao gồm: Cơ quan thuế, Hải quan, Tài chính và các cơ quan khác được Nhà nước giao nhiệm vụ thu ngân sách.

Về nguyên tắc, toàn bộ các khoản thu của ngân sách nhà nước phải nộp trực tiếp vào Kho bạc nhà nước, trừ một số khoản cơ quan thu có thể thu trực tiếp song phải định kỳ nộp vào Kho bạc Nhà nước theo quy định.

Tổ chức chi ngân sách nhà nước. Giai đoạn này gồm các khâu:

- Phân bổ và giao dự toán chi ngân sách: Các đơn vị dự toán cấp I sau khi nhận được dự toán của cấp trên giao, tiến hành phân bổ và giao dự toán chi ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc. Dự toán chi ngân sách bao gồm dự toán chi thường xuyên và dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản.

- Lập nhu cầu chi quý: Trên cơ sở dự toán năm được giao, các đơn vị sử dụng ngân sách lập nhu cầu chi ngân sách quý (có chia ra tháng) chi tiết theo các nhóm mục chi gửi Kho bạc Nhà nước và cơ quan tài chính cuối quý trước để phối hợp thực hiện chi trả cho đơn vị.

- Cơ chế kiểm soát NSNN trong quá trình chấp hành ngân sách.

Luật NSNN quy định chỉ có cơ quan thuế và các cơ quan được Nhà nước giao nhiệm vụ thu mới được phép thu NSNN. Toàn bộ các khoản thu NSNN phải nộp vào kho bạc, hạn chế mức thấp nhất qua người trung gian.

Luật NSNN quy định chi chỉ được thực hiện khi có đủ các điều kiện sau: Đã có trong dự toán; Đúng chế độ tiêu chuẩn; Được thủ trưởng đơn vị quyết định chi.

4.3. Quyết toán ngân sách

Quyết toán ngân sách là khâu cuối cùng trong một chu trình ngân sách. Quyết toán ngân sách là bảng tổng hợp toàn bộ số thực thu và thực chi trong năm ngân sách vào cuối năm ngân sách.

a) Mục đích của quyết toán ngân sách là việc tổng kết, đánh giá lại toàn bộ quá trình hoạt động thu, chi ngân sách trong một năm ngân sách, đồng thời cung cấp đầy đủ thông tin về quản lý điều hành thu chi trong năm ngân sách đã qua của đơn vị mình cho các cơ quan quản lý cấp trên và các đối tượng liên quan.

b) Yêu cầu đối với báo cáo quyết toán ngân sách:

- Số liệu báo cáo quyết toán phải chính xác, trung thực, đầy đủ. Nội dung báo cáo quyết toán ngân sách phải theo đúng các nội dung ghi trong dự toán được giao (hoặc được cơ quan có thẩm quyền cho phép) và chi tiết theo mục lục ngân sách.

- Số liệu trên sổ kế toán của đơn vị phải bảo đảm cân đối và khớp đúng với chứng từ thu, chi ngân sách của đơn vị và số liệu của cơ quan tài chính, kho bạc nhà nước về tổng số và chi tiết.

- Mẫu biểu báo cáo quyết toán phải theo quy định của Bộ Tài chính.

c) Phương pháp: Lập quyết toán ngân sách thường được thực hiện theo phương pháp lập từ cơ sở, tổng hợp từ dưới lên. Với phương pháp này cho phép công tác lập quyết toán ngân sách được thực hiện đầy đủ, chính xác và khách quan, trung thực với tình hình hoạt động thu chi ngân sách.

d) Trình tự lập, xét duyệt báo cáo quyết toán ngân sách:

Sau khi năm ngân sách kết thúc, các đơn vị dự toán tiến hành lập báo cáo quyết toán theo trình tự sau:

- Cuối năm ngân sách, Bộ Tài chính hướng dẫn việc khóa sổ kế toán và lập báo cáo quyết toán ngân sách theo đúng các nội dung ghi trong dự toán năm được duyệt và theo mục lục ngân sách nhà nước.

- Căn cứ vào hướng dẫn của Bộ Tài chính, thủ trưởng các đơn vị có nhiệm vụ thu, chi ngân sách lập quyết toán thu, chi ngân sách của đơn vị mình gửi cơ quan quản lý cấp trên, số liệu quyết toán phải được đối chiếu và được kho bạc nhà nước nơi giao dịch xác nhận.

- Thủ trưởng đơn vị dự toán cấp trên phải có trách nhiệm kiểm tra và duyệt quyết toán thu chi ngân sách của các đơn vị trực thuộc, sau đó tiến hành tổng hợp quyết toán thu chi của các đơn vị này thành quyết toán thu chi ngân sách thuộc phạm vi mình quản lý gửi cho cơ quan tài chính cùng cấp.

- Cơ quan tài chính cùng cấp ở địa phương thẩm định quyết toán thu chi ngân sách của các cơ quan cùng cấp và quyết toán ngân sách của cấp dưới, tổng hợp, lập quyết toán ngân sách địa phương trình Ủy ban nhân dân cùng cấp xem xét để trình Hội đồng nhân dân cùng cấp phê chuẩn và báo cáo cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp.

Bộ Tài chính thẩm định quyết toán thu chi ngân sách của các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương và quyết toán ngân sách địa phương.

- Sau khi tổng quyết toán ngân sách nhà nước do Bộ Tài chính lập đã được cơ quan kiểm toán nhà nước xác nhận trình Chính phủ thì Chính phủ tiếp tục trình Quốc hội xem xét.

5. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

5.1. Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền nhà nước ở mỗi cấp trong việc quản lý, điều hành nhiệm vụ thu chi ngân sách nhà nước.

Phân cấp quản lý ngân sách giải quyết các mối quan hệ giữa chính quyền nhà nước Trung ương và các chính quyền địa phương trong việc xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của NSNN trong 3 nội dung sau: Quan hệ về mặt chế độ chính sách; quan hệ vật chất về nguồn thu và nhiệm vụ chi; quan hệ về quản lý chu trình ngân sách.

Theo Luật NSNN 2002, Điều 4: "NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của các đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân". Như vậy hệ thống ngân sách nhà nước bao gồm:

- Ngân sách trung ương.

- Ngân sách tỉnh (thành phố trực thuộc trung ương).

- Ngân sách huyện (quận, thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh).

- Ngân sách xã (phường).

Việc tổ chức NSNN thành nhiều cấp là một tất yếu khách quan, nó phụ thuộc vào cơ chế phân cấp quản lý hành chính:

- Mỗi cấp chính quyền đều có nhiệm vụ và cần được đảm bảo bằng nguồn tài chính nhất định.

- Mặt khác, mỗi cấp chính quyền, đặc biệt là chính quyền địa phương ở từng vùng, từng khu vực có những yêu cầu, mục tiêu đặc thù riêng phụ thuộc vào hoàn cảnh, tình trạng kinh tế, chính trị, xã hội của khu vực đó. Do đó, sẽ là không hiệu quả nếu đánh đồng các nội dung NSNN cho từng cấp và cho từng khu vực. Phân cấp quản lý ngân sách là cách tốt nhất để gắn các hoạt động NSNN với những hoạt động kinh tế xã hội cụ thể, theo đặc điểm của từng cấp và theo đặc điểm của từng khu vực.

5.2. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

a) Quan hệ giữa các cấp chính quyền về chính sách chế độ

Về cơ bản Nhà nước trung ương vẫn giữ vai trò quyết định các loại thu như thuế, phí, lệ phí, vay nợ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thực hiện thống nhất trong cả nước.

Bên cạnh đó, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quyết định chế độ chi ngân sách, phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương. Riêng những chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp, trước khi quyết định phải có ý kiến của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh cũng quyết định một số chế độ thu gắn với quản lý đất đai tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính Nhà nước của chính quyền địa phương và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật".

b) Quan hệ giữa các cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi

Trong Luật Ngân sách quy định cụ thể về nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương được ổn định từ 3 đến 5 năm. Bao gồm các khoản thu mà từng cấp được hưởng 100%; Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) cũng như nhiệm vụ chi của từng cấp trên cơ sở quán triệt các nguyên tắc phân cấp.

Ngân sách trung ương hưởng các khoản thu tập trung quan trọng không gắn với trực tiếp với công tác quản lý của địa phương như: thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thu từ dầu thô... hoặc không đủ căn cứ chính xác để phân chia như: thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành.

Ngân sách trung ương chi cho các hoạt động có tính chất bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia như: chi đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, chi quốc phòng an ninh, chi giáo dục, y tế, chi đảm bảo xã hội do Trung ương quản lý... và hỗ trợ các địa phương chưa cân đối được thu chi ngân sách.

Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu để đảm bảo chủ động thực hiện những nhiệm vụ được giao, gắn trực tiếp với công tác quản lý tại địa phương như: thuế nhà, đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao.

Chi ngân sách địa phương chủ yếu gắn liền với nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh do địa phương trực tiếp quản lý.

Đảm bảo nguồn lực cho chính quyền cơ sở cũng như được luật hết sức quan tâm, Luật NSNN quy định các nguồn thu về nhà đất phải phân cấp không dưới 70% cho ngân sách xã, đối với lệ phí trước bạ thì phải phân cấp không dưới 50% cho ngân sách các thị xã, thành phố thuộc tỉnh.

c) Quan hệ giữa các cấp về quản lý chu trình ngân sách nhà nước

Mặc dù, ngân sách Việt Nam vẫn nằm trong tình trạng ngân sách lồng ghép giữa các cấp chính quyền trong chu trình ngân sách, nhưng quyền hạn, trách nhiệm Hội đồng nhân dân các cấp trong việc quyết định dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách đã được tăng lên đáng kể.

Bên cạnh các quyền về quản lý ngân sách có tính chất truyền thống, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh còn có nhiệm vụ:

Quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương

Quyết định tỷ lệ phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương đối với phần ngân sách địa phương được hưởng từ các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương và các khoản thu có phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phương.

Ngoài ra, việc tổ chức lập ngân sách ở các địa phương được phân cấp cho UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định cụ thể cho từng cấp địa phương. Thảo luận về dự toán với cơ quan tài chính chỉ thực hiện vào năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách, các năm tiếp theo chỉ tiến hành khi địa phương có đề nghị.

Ngân sách trung ương và ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội của NN.

NSTW giữ vai trò chủ đạo, đảm bảo các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ cho các địa phương chưa cân đối được thu, chi:

- Mọi chính sách, chế độ quản lý NSNN được ban hành thống nhất và dựa chủ yếu trên cơ sở quản lý NSTW

- NSTW chi phối và quản lý các khoản thu, chi lớn trong nền kinh tế và xã hội.

Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu, bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ được giao, tăng cường năng lực cho ngân sách cấp cơ sở.

Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp nào thì do NS cấp đó đảm bảo. Nếu cơ quan cấp trên ủy quyền cho cơ quan cấp dưới thực hiện nhiệm vụ của mình thì phải chuyển kinh phí từ NS cấp trên xuống cho cơ quan cấp dưới

Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để đảm bảo thực hiện công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, địa phương. Tỷ lệ % được ổn định từ 3 - 5 năm. Thời gian này được gọi là thời kỳ ổn định ngân sách.

CÂU HỎI THẢO LUẬN

1. Anh (chị) nhận thức như thế nào về mục tiêu và các nguyên tắc quản lý tài chính công?

2. Vai trò của chi tiêu công? Những vấn đề đang đặt ra trong quản lý chi tiêu công ở Việt Nam?

3. Xác định các khâu yếu kém hiện nay trong quản lý thuế, phí ở địa phương nơi anh (chị) công tác và đề xuất hướng giải quyết?

4. Nêu các vấn đề đang đặt ra trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam?

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. GS.TS. Dương Thị Bình Minh: Tài chính công. NXB Tài chính, 2004.

2. Học viện Tài chính: Giáo trình Tài chính công. NXB Tài chính, 2009.

3. PGS.TS. Trần văn Giao: Tài chính công đại cương. NXB Hà Nội, 2008.

4. PGS.TS. Lê Chi Mai: Quản lý chi tiêu công. NXB Chính trị quốc gia, 2011.

Chuyên đề 7

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CUNG CẤP DỊCH VỤ CÔNG

I. TỔNG QUAN VỀ DỊCH VỤ CÔNG

1. Nhận thức về dịch vụ công

1.1. Quan niệm về dịch vụ công

Khái niệm dịch vụ công được dịch ra từ tiếng Anh - Public services và tiếng Pháp là Service publique. Theo đó, từ dịch vụ (service) có gốc Latinh từ thời cổ đại, dùng để chỉ thân phận của người nô lệ, người phục vụ chủ nô. Công (public) ngược nghĩa với tư, là việc chung mà Nhà nước cần nắm giữ, Nhà nước nhân danh lợi ích chung mà hoạt động.

Có các quan niệm khác nhau về khái niệm dịch vụ công:

- Theo từ điển Petit Larousse: Dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do một cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm"1.

- Theo Từ điển Oxford, dịch vụ công là: Các dịch vụ như giao thông hoặc chăm sóc sức khỏe do Nhà nước hoặc tổ chức chính thức cung cấp cho nhân dân nói chung2.

Ở Việt Nam cũng có nhiều nghiên cứu về khái niệm dịch vụ công, chẳng hạn:

- Dịch vụ công là những dịch vụ đáp ứng các nhu cầu cơ bản, thiết yếu chung của người dân và cộng đồng, bảo đảm ổn định và công bằng xã hội, do Nhà nước chịu trách nhiệm, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận3.

- Dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng, của xã hội, do nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện^[4].

Qua đó có thể thấy, quan niệm về dịch vụ công không phải là đã có sự thống nhất hoàn toàn, tuy nhiên có thể chỉ ra một số nét cơ bản của dịch vụ công là:

- Đó là việc làm của Chính phủ, chính quyền, hoặc của tư nhân được Chính phủ ủy nhiệm phục vụ cộng đồng, nhân dân;

- Vì lợi ích chung;

- Không vì mục tiêu lợi nhuận.

Trên cơ sở đó, có thể nêu lên khái niệm dịch vụ công như sau:

Dịch vụ công là những hoạt động phục vụ các nhu cầu cơ bản, thiết yếu của người dân vì lợi ích chung của chung của xã hội, do Nhà nước chịu trách nhiệm trước xã hội (trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư thực hiện) nhằm bảo đảm ổn định và công bằng xã hội.

1.2. Phạm vi dịch vụ công

Từ cách hiểu dịch vụ công như trên, phạm vi của dịch vụ công cũng được xác định rất khác nhau. Phạm vi dịch vụ công biến đổi tùy thuộc vào cách nhìn nhận của mỗi quốc gia. Chẳng hạn, ở Canada, dịch vụ công bao gồm từ quốc phòng, an ninh, pháp chế, đến các hoạt động cụ thể như y tế, giáo dục, bảo hiểm xã hội. Trong khi đó, Pháp và Italia quan niệm dịch vụ công là các hoạt động phục vụ các nhu cầu thiết yếu của người dân do các cơ quan nhà nước đảm nhiệm hoặc do các tổ chức tư nhân thực hiện theo những quy định và tiêu chuẩn của Nhà nước. Như vậy, có thể xem xét phạm vi dịch vụ công theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp như sau:

Theo nghĩa rộng nhất, dịch vụ công là những hàng hóa, dịch vụ mà Nhà nước can thiệp vào việc cung cấp nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng. Theo đó, dịch vụ công là tất cả những hoạt động nhằm thực hiện các chức năng vốn có của Chính phủ, bao gồm từ các hoạt động ban hành chính sách, pháp luật, an ninh, quốc phòng, cho đến những hoạt động y tế, giáo dục, giao thông công cộng.

Theo nghĩa hẹp, dịch vụ công được hiểu là những hàng hóa, dịch vụ phục vụ trực tiếp nhu cầu của các tổ chức và công dân mà Chính phủ can thiệp vào việc cung cấp nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng.

Việc sử dụng khái niệm dịch vụ công theo nghĩa rộng hay hẹp phải nhằm hướng tới các mục tiêu phù hợp. Trong điều kiện nước ta hiện nay, khái niệm dịch vụ công được hiểu theo nghĩa hẹp với các lý do sau đây:

Thứ nhất, do yêu cầu tách biệt giữa chức năng quản lý nhà nước và chức năng phục vụ của Nhà nước để từ đó có thể đề ra các biện pháp cải tiến thích hợp đối với từng loại hoạt động nói trên.

Chức năng quản lý nhà nước (trước đây thường được gọi là chức năng cai trị) bao gồm các hoạt động quản lý và điều tiết đời sống kinh tế - xã hội thông qua các công cụ quản lý vĩ mô như chính sách, pháp luật, quy hoạch, kế hoạch và bằng các biện pháp tổ chức, điều hành và kiểm tra, giám sát.

Chức năng phục vụ bao gồm các hoạt động cung cấp các dịch vụ công cho xã hội, cho các tổ chức và công dân nhằm phục vụ các lợi ích thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân.

Thứ hai, do càng ngày người ta càng chú trọng hơn đến chức năng phục vụ của Nhà nước. Trước đây chúng ta thường nhấn mạnh chức năng cai trị hay chức năng quản lý nhà nước, chức năng phục vụ chỉ được tách riêng ra và giữ một vị trí tương ứng với chức năng quản lý nhà nước khi điều kiện kinh tế - xã hội trên thế giới và ở mỗi quốc gia có sự biến đổi lớn lao, xu thế dân chủ hóa và đòi hỏi của nhân dân đối với Nhà nước trong việc cung cấp dịch vụ công ngày càng cao hơn. Nhà nước không còn là một quyền lực đứng trên nhân dân và cai trị nhân dân nữa, mà có trách nhiệm phục vụ nhân dân, thể hiện bằng các hoạt động cung cấp dịch vụ công phục vụ trực tiếp nhu cầu của các tổ chức và công dân.

1.3. Đặc trưng của dịch vụ công

Dịch vụ công có các đặc trưng sau đây:

Thứ nhất, đó là các hàng hóa, dịch vụ phục vụ cho lợi ích chung, thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân.

Thứ hai, do Nhà nước chịu trách nhiệm trước xã hội (trực tiếp cung cấp hoặc ủy nhiệm việc cung cấp). Ngay cả khi Nhà nước chuyển giao dịch vụ này cho tư nhân cung cấp thì Nhà nước vẫn có vai trò điều tiết đặc biệt nhằm bảo đảm sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này và khắc phục các khiếm khuyết của thị trường.

Thứ ba, là các hoạt động có tính chất phục vụ trực tiếp, đáp ứng các nhu cầu, quyền lợi hay nghĩa vụ cụ thể và trực tiếp của các tổ chức và công dân.

Thứ tư, bảo đảm tính công bằng và tính hiệu quả trong cung cấp dịch vụ.

1.4. Phân loại dịch vụ công

Cần thiết phải có sự phân loại đúng đắn các hình thức dịch vụ công để hình thành cơ chế quản lý phù hợp. Có một số cách phân loại dịch vụ công chủ yếu sau đây:

a) Phân loại theo các hình thức dịch vụ cụ thể:

- Dịch vụ cung cấp điện, nước sinh hoạt;

- Dịch vụ xử lý và thoát nước thải, nước mưa;

- Dịch vụ thu gom và xử lý rác thải;

- Dịch vụ vận tải công cộng;

- Dịch vụ chăm sóc sức khỏe;

- Dịch vụ giáo dục;

- Dịch vụ văn hóa - thông tin...

b) Phân loại dịch vụ công theo tiêu chí chủ thể cung cấp:

- Loại dịch vụ do nhà nước độc quyền cung cấp (còn gọi là dịch vụ cốt lõi): Đây là những loại dịch vụ gắn liền với việc thực hiện thẩm quyền hành chính - pháp lý của nhà nước (dịch vụ hành chính công) và những loại dịch vụ mà khu vực ngoài nhà nước thực hiện không tốt hay không muốn thực hiện. Việc cung cấp trực tiếp dịch vụ của nhà nước có thể được thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau như dịch vụ công do cơ quan quản lý nhà nước trực tiếp cung cấp, dịch vụ công do các đơn vị sự nghiệp của nhà nước trực tiếp cung cấp hay dịch vụ công do các doanh nghiệp nhà nước cung cấp.

- Loại dịch vụ do nhà nước và tư nhân phối hợp với nhau cùng cung cấp: Đây là những dịch vụ mà chủ thể cung cấp có thể là nhà nước hay tư nhân hoặc hợp tác giữa nhà nước và tư nhân để cung cấp dưới nhiều hình thức khác nhau trong khi nhà nước vẫn giữ quyền can thiệp, điều tiết để duy trì định hướng trong việc phân phối và sử dụng dịch vụ. Trong trường hợp này, sự hỗ trợ của nhà nước về kinh phí và cơ chế là cần thiết để bảo đảm các dịch vụ được cung cấp đầy đủ.

- Loại dịch vụ do nhà nước bảo đảm cung cấp nhưng tư nhân hoàn toàn đảm nhiệm dưới sự kiểm soát của nhà nước. Nhà nước can thiệp rất ít hoặc hầu như không can thiệp vào quá trình cung cấp các dịch vụ này mà chỉ tiến hành điều tiết vĩ mô thông qua hệ thống pháp luật và các chính sách cụ thể.

c) Phân loại theo mức độ thu tiền trực tiếp từ người sử dụng:

- Dịch vụ công do Nhà nước cung cấp miễn phí cho người sử dụng: dịch vụ hải đăng, cứu hỏa, điện chiếu sáng trên đường phố, vệ sinh đường phố...

- Dịch vụ công phải trả tiền một phần: là những dịch vụ được cung cấp chung cho mọi người, nhà nước thu một phần tiền của người sử dụng, còn phần khác được bù đắp gián tiếp thông qua ngân sách nhà nước (giáo dục, y tế công).

- Dịch vụ công phải trả tiền toàn bộ: như điện, nước, ga, vận tải công cộng,...

d) Phân loại theo tính chất và tác dụng của dịch vụ công:

Có thể chia dịch vụ công thành ba loại:

- Dịch vụ hành chính công: là dịch vụ gắn liền với chức năng quản lý nhà nước, mà đặc trưng của nó là gắn với thẩm quyền hành chính và thường do các cơ quan hành chính thực hiện. Đó là những hoạt động của nhà nước cung cấp các giấy tờ hành chính, tư pháp như: cấp phép, giấy chứng nhận, đăng ký, công chứng, thi hành án, thị thực, hộ tịch... Người dân được hưởng những dịch vụ này không theo quan hệ cung cầu, ngang giá trên thị trường mà thông qua việc đóng lệ phí hoặc phí cho các cơ quan hành chính nhà nước. Phần lệ phí này được nộp vào ngân sách nhà nước.

- Dịch vụ sự nghiệp công: Bao gồm các hoạt động cung cấp phúc lợi xã hội thiết yếu cho người dân như: Giáo dục, y tế, văn hóa, khoa học, thể dục - thể thao, bảo hiểm, an sinh xã hội,...

- Dịch vụ công ích: Là các hoạt động cung cấp các hàng hóa, dịch vụ có tính chất kinh tế đáp ứng nhu cầu vật chất thiết yếu cho sinh hoạt của người dân và cộng đồng, nó gắn liền với việc cung cấp các cơ sở hạ tầng kỹ thuật cơ bản như: Vệ sinh môi trường, xử lý rác thải, cấp thoát nước, điện chiếu sáng, giao thông đô thị,... Loại dịch vụ này chủ yếu do các doanh nghiệp nhà nước cung cấp. Có một số hoạt động cung cấp ở cơ sở do tư nhân được nhà nước ủy quyền thực hiện như thu gom rác thải, cung cấp nước sạch vùng nông thôn.

2. Vai trò của Nhà nước đối với việc bảo đảm cung cấp dịch vụ công cho xã hội

Mọi nhà nước, không phụ thuộc vào chế độ chính trị - xã hội đều có trách nhiệm bảo đảm cung cấp dịch vụ công cho nhân dân. Chương trình cải cách của Chính phủ nhiều nước đều đặt trọng tâm vào nâng cao chất lượng dịch vụ công, đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của người dân.

2.1. Sự cần thiết can thiệp của Nhà nước đối với thị trường

Bàn tay vô hình của kinh tế thị trường không phải bao giờ cũng thành công trong vận hành nền kinh tế. Các thất bại của thị trường dẫn đến chỗ người ta thừa nhận sự can thiệp của Chính phủ - bàn tay hữu hình vào nền kinh tế là cần thiết.

Các thất bại của thị trường thể hiện rõ nét trong bốn trường hợp sau đây:

Một là, cung cấp hàng hóa công cộng thuần túy. Hàng hóa công cộng thuần túy là những hàng hóa và dịch vụ có hai đặc tính: tính không cạnh tranh và tính không loại trừ. Tính không cạnh tranh thể hiện ở chỗ tiêu dùng của mỗi cá nhân không làm giảm lượng tiêu dùng của người khác. Tính không loại trừ là việc một người tiêu dùng hàng hóa công cộng thuần túy lại không làm giảm khả năng tiêu dùng của người khác; đồng thời không thể loại trừ hoặc sẽ rất tốn kém nếu loại trừ một người nào đó ra khỏi việc sử dụng hàng hóa công cộng này.

Thị trường tư nhân không muốn cung cấp các hàng hóa công cộng thuần túy vì gặp khó khăn lớn trong việc tạo doanh thu để bù đắp chi phí, nói cách khác là nhà cung cấp tư nhân không có khả năng bắt người tiêu dùng phải trả tiền.

Hai là, tác động ngoại ứng. Tác động ngoại ứng xuất hiện khi tác động của một giao dịch trên thị trường có ảnh hưởng tích cực hoặc tiêu cực đến người thứ ba, mà người này không phải trả tiền (nếu nhận tác động tích cực) hoặc không nhận được sự bù đắp (nếu là tác động tiêu cực). Ví dụ như việc doanh nghiệp gây ô nhiễm môi trường là tác động tiêu cực, và giáo dục là tác động ngoại ứng tích cực.

Thị trường tư nhân có thể cung cấp các hàng hóa và dịch vụ có lợi nhuận mà không quan tâm đến những tác động ngoại ứng gây ra do hoạt động của mình.

Ba là, độc quyền thị trường. Đó là tình trạng một số ít hãng thống trị, chi phối thị trường, hình thành nên thế lực độc quyền. Thất bại thị trường xuất hiện do không có cạnh tranh dẫn đến tình huống các nhà độc quyền giới hạn việc cung cấp ở mức thấp hơn mức tối ưu nhằm tăng giá và tăng lợi nhuận.

Bốn là, thông tin không hoàn hảo. Trên thị trường có thể xuất hiện trường hợp một bên nào đó tham gia thị trường mà không có đầy đủ các thông tin cần thiết. Một ví dụ điển hình là dịch vụ chăm sóc y tế, khi người cung cấp dịch vụ biết nhiều hơn người tiêu dùng, và do vậy có thể dẫn đến việc tăng các nhu cầu giả tạo hoặc nhu cầu do người cung cấp tạo nên. Ví dụ như bác sỹ kê đơn tăng thêm các loại thuốc cho bệnh nhân vì mục tiêu lợi nhuận của mình mà bệnh nhân không biết được.

Các thất bại của thị trường nói trên là cơ sở khách quan để Chính phủ can thiệp vào nền kinh tế.

2.2. Mục tiêu can thiệp của Nhà nước vào thị trường

Sự can thiệp của Chính phủ vào thị trường là nhằm hai mục tiêu:

Thứ nhất, bảo đảm hiệu quả kinh tế. Thất bại của thị trường là những trường hợp mà thị trường không thể tự cung cấp các hàng hóa và dịch vụ ở mức hiệu quả xã hội. Khi đó, sự can thiệp của Chính phủ là cần thiết để nâng cao hiệu quả kinh tế, cụ thể là:

- Chính phủ là người cung cấp các hàng hóa công cộng bằng cách sử dụng nguồn thu có được từ sự đóng góp chung có tính bắt buộc (thuế, phí, lệ phí) để trang trải các chi phí về hàng hóa công cộng cho tất cả mọi người.

- Trong trường hợp ngoại ứng, sự can thiệp của Chính phủ buộc các bên tham gia giao dịch phải tính đến tác động mà mình gây ra cho đối tượng thứ ba, nhờ đó có thể điều chỉnh thị trường đạt tới mức tối ưu xã hội.

- Với tình trạng độc quyền, Chính phủ cần kiểm soát chặt chẽ thị trường để xóa bỏ các rào cản đối với việc gia nhập thị trường, tạo ra môi trường cạnh tranh có hiệu quả.

- Khi có thông tin không hoàn hảo, sự can thiệp của Chính phủ sẽ giúp bổ sung thông tin cho thị trường, hoặc kiểm soát hành vi của những bên có lợi thế về thông tin để bảo đảm cho thị trường hoạt động có hiệu quả hơn.

Thứ hai, bảo đảm công bằng xã hội. Cùng với các nguyên nhân về hiệu quả, Chính phủ còn can thiệp vì những lý do công bằng để đạt được các kết quả mong muốn trong việc phân phối thu nhập hay dịch vụ.

Có những loại dịch vụ mà tư nhân có thể cung cấp, nhưng việc tư nhân cung cấp sẽ dẫn đến chỗ những người có thu nhập thấp (nhất là người nghèo) sẽ có ít hoặc không có cơ hội sử dụng các dịch vụ này, chẳng hạn như dịch vụ y tế, giáo dục, cung cấp điện, nước sinh hoạt... Khi đó, Nhà nước phải có trách nhiệm trực tiếp cung cấp hoặc điều tiết, kiểm soát thị trường tư nhân nhằm bảo đảm cho việc cung cấp dịch vụ đó được bình thường, phục vụ nhu cầu cơ bản của con người.

2.3. Các cách thức can thiệp của Nhà nước trong cung cấp dịch vụ công

Những nội dung thể hiện trách nhiệm cụ thể của Nhà nước về dịch vụ công bao gồm:

a) Trực tiếp tổ chức thực hiện một số dịch vụ công

Đối với một số hàng hóa, dịch vụ, Nhà nước thấy cần thiết phải duy trì vị trí sở hữu, là người trực tiếp cung cấp để bảo đảm việc cung cấp đầy đủ các dịch vụ này. Nhà nước trực tiếp thực hiện cung cấp một số dịch vụ công thông qua các cơ quan, tổ chức của mình lập ra. Điều quan trọng là Nhà nước cần phải nghiên cứu xác định rõ các dịch vụ nào thực sự cần thiết mà Nhà nước phải trực tiếp làm, phạm vi đến đâu, để tránh ôm đồm quá với khả năng cho phép.

Về nguyên tắc, Nhà nước chỉ trực tiếp cung cấp các dịch vụ công thiết yếu cho đa số trong các trường hợp mà thị trường thất bại và không bảo đảm công bằng trong cung cấp các dịch vụ này đối với người nghèo. Song ngay cả khi đó, Nhà nước cũng chỉ nên cung cấp các dịch vụ công sau đây:

- Dịch vụ không thể xác định được các đặc tính đầu ra: một số dịch vụ khó có thể xác định được các đặc tính đầu ra (chẳng hạn như vấn đề giữ gìn an ninh trật tự trên một địa bàn), hoặc rất khó có thể giám sát việc cung cấp các dịch vụ này, từ đó có thể dẫn đến các hậu quả xấu (chẳng hạn như việc sản xuất vũ khí). Trong các trường hợp đó Nhà nước nên trực tiếp cung cấp để có thể điều phối và giám sát tốt hơn việc sản xuất và cung cấp các dịch vụ này, tránh các ảnh hưởng tiêu cực cho xã hội.

- Dịch vụ khó cạnh tranh: Các dịch vụ công mà tư nhân không muốn tham gia, không đủ khả năng để tham gia.

- Dịch vụ có sự nhạy cảm về chính trị: Một số loại dịch vụ có tính chính trị, Nhà nước phải trực tiếp đứng ra cung cấp để tránh những hậu quả xấu về mặt chính trị, chẳng hạn như tạo ra sự bất ổn về chính trị, tư tưởng, an ninh, quốc phòng... Đương nhiên, tùy theo bối cảnh chính trị của mỗi nước mà Nhà nước quyết định phạm vi các dịch vụ cần được cung cấp trực tiếp.

Theo nghiên cứu của Ngân hàng thế giới, việc Chính phủ nên làm đến đâu còn phụ thuộc rất lớn vào nguồn lực tài chính và năng lực thể chế và khả năng quản lý hiện có của Chính phủ. Trong điều kiện năng lực và nguồn lực của Chính phủ hạn chế, Chính phủ chỉ nên thực hiện các chức năng tối thiểu như cung cấp các dịch vụ y tế công cộng, xóa đói giảm nghèo, trợ giúp thiên tai, địch họa. Khi năng lực và nguồn lực cao hơn, Chính phủ mới nên cung cấp các dịch vụ về giáo dục, vệ sinh môi trường, các chính sách an sinh,... Nói cách khác, điều kiện cần cho sự can thiệp của Chính phủ là khi trường thất bại và không bảo đảm công bằng trong cung cấp các dịch vụ thiết yếu cho cộng đồng, còn điều kiện đủ cho sự can thiệp của Chính phủ là khi Chính phủ có nguồn lực tài chính và năng lực quản lý phù hợp với trách nhiệm của Chính phủ về cung cấp các dịch vụ công nhất định.

b) Gián tiếp tác động vào việc cung cấp các dịch vụ công do khu vực tư cung cấp:

- Đối với những dịch vụ công mà Nhà nước không cần thiết phải trực tiếp cung cấp bằng các cơ sở thuộc khu vực công, Nhà nước có thể để cho khu vực tư tham gia cung cấp, song Nhà nước vẫn có trách nhiệm đối với việc cung cấp các dịch vụ này nhằm bảo đảm các mục tiêu mà Nhà nước đề ra, thể hiện ở các nội dung sau:

+ Điều chỉnh bằng quy định: Nhà nước để cho khu vực tư thực hiện cung cấp dịch vụ công, nhưng đặt ra các quy định cụ thể để điều tiết các nhà cung cấp của khu vực tư theo các mục tiêu đề ra. Với quyền lực của mình, Nhà nước sử dụng pháp luật, đề ra các thể chế quy định cụ thể những vấn đề cần thiết để điều tiết và kiểm soát các tổ chức, cá nhân trong việc cung cấp dịch vụ công theo đúng yêu cầu về giá cả, chất lượng, đối tượng thụ hưởng dịch vụ...

+ Nhà nước có thể sử dụng việc hỗ trợ về tài chính cho việc cung cấp một loại dịch vụ nào đó nhằm bảo đảm mục tiêu công bằng cho những người nghèo. Nhà nước có thể thực hiện việc này bằng hai cách thức sau:

* Nhà nước sử dụng biện pháp miễn giảm thuế hoặc trợ cấp cho những doanh nghiệp nào cung cấp các dịch vụ công. Ở đây, Nhà nước dùng biện pháp miễn thuế hoặc trợ cấp với mục tiêu là một phần lợi ích này sẽ được chuyển lại cho người tiêu dùng qua mức giá thấp hơn. Để bảo đảm cung cấp một số dịch vụ công cần thiết cho xã hội, như quét dọn vệ sinh, thu gom rác thải, Nhà nước có thể trợ cấp cho các tổ chức tư nhân trong hoạt động này. Nhà nước có thể miễn thuế cho những doanh nghiệp tư nhân cung cấp nước sạch cho các vùng nông thôn, hoặc phạt hay bắt đóng thuế cao đối với những doanh nghiệp nào gây tác hại cho xã hội như làm ô nhiễm không khí, nguồn nước...

* Nhà nước trợ cấp cho những người tiêu dùng bằng cách cấp tiền đến tay người tiêu dùng và cho phép họ lựa chọn giữa các nhà cung cấp dịch vụ khác nhau. Ví dụ: Nhà nước trợ cấp bằng học bổng cho những sinh viên đang học đại học; trợ cấp hoặc miễn thuế cho các chương trình nghiên cứu cơ bản; trợ cấp cho bệnh nhân nghèo bằng thẻ khám chữa bệnh miễn phí...

+ Ký hợp đồng với tư nhân: Nhà nước có thể dùng biện pháp ký hợp đồng trực tiếp với các doanh nghiệp tư nhân để mua lại các dịch vụ và giữ quyền phân phối dịch vụ. Nhà nước cũng có thể ký hợp đồng với các doanh nghiệp tư nhân để cho doanh nghiệp này tự cung cấp các dịch vụ nhất định theo các điều khoản cam kết với Nhà nước.

Tất cả những hoạt động cung cấp dịch vụ công nói trên, dù được tiến hành dưới hình thức nào thì Nhà nước cũng là người chịu trách nhiệm trước xã hội về việc cung cấp chúng. Vì vậy, khác với các dịch vụ tự do tư nhân trực tiếp cung cấp và thu lời, các dịch vụ công chịu tác động quan trọng của Nhà nước trong việc thực thi, phân phối, giá cả, chất lượng...

II. NỘI DUNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CUNG CẤP DỊCH VỤ CÔNG

1. Xây dựng chiến lược và các chính sách, cơ chế về cung cấp dịch vụ công

Để quản lý và bảo đảm trách nhiệm của mình trước xã hội về dịch vụ công, Nhà nước phải xây dựng chiến lược cung cấp dịch vụ công nhằm đề ra định hướng và các giải pháp bảo đảm về số lượng và chất lượng dịch vụ công cho xã hội gắn với tầm nhìn dài hạn.

Việc xây dựng chiến lược về dịch vụ công tập trung vào:

- Xác định các mục tiêu chiến lược bảo đảm cung cấp dịch vụ công, bao gồm các chỉ tiêu cả về số lượng và chất lượng.

- Xác định các yêu cầu đặt ra đối với việc cung cấp các dịch vụ công quan trọng.

- Xác định mối tương quan giữa khu vực công và khu vực tư về cung cấp dịch vụ công.

- Tách hoạt động cung cấp dịch vụ công ra khỏi các hoạt động quản lý nhà nước.

Trên cơ sở chiến lược cung cấp dịch vụ công trong dài hạn, Nhà nước tiến hành hoạch định chính sách và cơ chế cung cấp các loại dịch vụ công cơ bản. Hệ thống cơ chế chính sách này là căn cứ pháp lý để tổ chức, chỉ đạo thống nhất hoạt động cung cấp dịch vụ công. Việc xây dựng hệ thống chính sách, cơ chế cung cấp dịch vụ công là để bảo đảm dịch vụ công có đủ số lượng và đáp ứng các yêu cầu về chất lượng, bảo đảm dịch vụ công được cung cấp đến tận tay người hưởng thụ, khắc phục sự thất thoát. Đồng thời đó cũng là cơ sở để các tổ chức xã hội và công dân có thể lựa chọn và tham gia vào việc cung cấp các dịch vụ công một cách hiệu quả. Các chính sách về cung cấp dịch vụ công cần đáp ứng các yêu cầu sau đây:

- Làm rõ đặc thù của dịch vụ công và tầm quan trọng đối với xã hội.

- Xác định rõ phạm vi và nội dung của từng loại dịch vụ công.

- Xác định rõ vai trò của Nhà nước đối với việc bảo đảm cung cấp loại dịch vụ công nhất định.

- Xác định rõ vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của cơ sở cung cấp dịch vụ công.

- Xác định cơ chế hoạt động của các cơ sở cung cấp dịch vụ công.

- Quy định các biện pháp tổ chức cung cấp và trách nhiệm của các bên tham gia vào quá trình cung cấp dịch vụ công.

2. Quản lý chi tiêu công hướng tới dịch vụ công cho đa số nhân dân

Cơ sở vật chất cho sự can thiệp của Chính phủ vào việc cung cấp dịch vụ công là nguồn lực tài chính của Nhà nước. Chính sách chi tiêu công là chính sách của Nhà nước về việc sử dụng các quỹ công, chủ yếu là quỹ ngân sách nhà nước cho việc cung cấp các dịch vụ công. Do đó, cải cách dịch vụ công phụ thuộc rất nhiều vào việc Nhà nước cải cách chi tiêu công nhằm mục tiêu: Bảo đảm kỷ luật tài khóa tổng thể, hiệu quả phân bổ nguồn lực và hiệu quả hoạt động.

Nhà nước cần định hướng chi tiêu công của Nhà nước cho cung cấp dịch vụ công như sau:

- Xác định phạm vi và trật tự ưu tiên trong chi tiêu công: Với nguồn lực tài chính công có hạn, Nhà nước phải xác định xem cần thiết chi vào những hoạt động nào, trực tiếp cung cấp các dịch vụ công nào? Phạm vi và trật tự ưu tiên trong chi tiêu công gắn liền với việc xác định phạm vi can thiệp trực tiếp của Nhà nước trên cơ sở xem xét vai trò và năng lực hiện có của Nhà nước trong bối cảnh cụ thể của đất nước.

- Dành tỷ trọng ngày càng gia tăng cho các lĩnh vực dịch vụ công quan trọng, thiết yếu với đời sống của đại đa số (như giáo dục, y tế, cung cấp nước sạch, vệ sinh môi trường, thủy lợi...).

- Phân bổ ngân sách vào những dịch vụ công mà người nghèo sử dụng nhiều nhất. Thông thường, người nghèo sử dụng các dịch vụ công phục vụ các nhu cầu thiết yếu nhất, những dịch vụ mà người nghèo dễ dàng tiếp cận tới (các dịch vụ ở địa phương); dịch vụ được cung cấp miễn phí hoặc phải trả một phần tiền; các dịch vụ công được cung cấp phổ biến cho xã hội; các dịch vụ không đòi hỏi trình độ tiếp nhận cao của người sử dụng.

- Chi tiêu công hướng đến xóa bỏ sự bất bình đẳng về hưởng thụ dịch vụ công giữa các địa phương. Nhà nước cần tăng cường chi tiêu công về các dịch vụ công thiết yếu cho các địa phương nghèo, vì vậy, đối với một số dịch vụ công quan trọng, mức phân bổ ngân sách không thể chỉ tính trên đầu dân số, mà còn cần một khoản hỗ trợ phụ thêm cho các địa phương nghèo, nơi mà các nhà cung cấp dịch vụ tư nhân sẽ không tham gia vào thị trường cung cấp dịch vụ công.

- Quản lý theo đầu ra: Mục tiêu của một chương trình chi tiêu công là nhằm cung cấp được các dịch vụ công theo số lượng và chất lượng mong muốn. Điều quan trọng trong lập ngân sách chi tiêu theo kết quả đầu ra là xác định được các chỉ số đánh giá đầu ra cần đạt được.

- Sử dụng một phần ngân sách để trợ cấp trực tiếp cho các đối tượng là người nghèo, các đối tượng chính sách thông qua các hình thức như: cấp học bổng hoặc thẻ khám chữa bệnh miễn phí, trợ cấp qua giá bán dịch vụ đối với mỗi loại đối tượng...

3. Phân cấp quản lý trong cung cấp dịch vụ công

Nếu xem xét hoạt động của nhà nước bao gồm việc quản lý nhà nước và việc cung cấp dịch vụ công, có thể thấy việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước tập trung nhiều ở cấp quản lý cao hơn, trong khi đó chức năng cung cấp dịch vụ công lại tăng lên theo sự dịch chuyển từ cấp trên xuống các cấp dưới.

Về nguyên tắc, các cấp chính quyền bên dưới chủ yếu thực hiện các nhiệm vụ gắn với cung cấp dịch vụ công. Hơn nữa, các cấp chính quyền cơ sở là những cấp gần dân nhất, họ là người nắm vững nguyện vọng của dân và có khả năng đáp ứng trực tiếp nhất các nhu cầu gắn với đời sống của dân cư trên địa bàn.

Trên thực tế, đa số các dịch vụ công phù hợp với cấp địa phương, bao gồm cả giáo dục tiểu học, y tế công cộng, vệ sinh môi trường, cấp và thoát nước, phòng cứu hỏa, công an và các dịch vụ vệ sinh khác.

Hiệu quả kinh tế đã khẳng định ưu thế của việc chuyển giao trách nhiệm cung cấp dịch vụ công cho các cấp chính quyền địa phương, nhằm làm cho dịch vụ đó gần với người dân hơn, đồng thời tăng trách nhiệm giải trình và tính năng động của chính quyền địa phương. Điều đó cũng cho thấy nguồn lực tài chính cho hoạt động của bộ máy nhà nước ở địa phương sẽ phục vụ chủ yếu cho việc cung cấp dịch vụ công.

Việc xác định một dịch vụ công nào đó thuộc phạm vi cung cấp của trung ương hay đại phương căn cứ vào các yếu tố sau:

Thứ nhất, dịch vụ công đó là có lợi chủ yếu cho quốc gia hay cho địa phương? Nếu như lợi ích này thuộc về địa phương và không có tác động lan truyền nào khác, thì việc cung cấp chúng có thể chuyển giao cho cấp chính quyền địa phương để đạt hiệu quả lớn nhất.

Về nguyên tắc, các đơn vị ở cấp cơ sở gắn trực tiếp với người hưởng lợi sẽ là người cung cấp dịch vụ công thích hợp và có hiệu quả nhất, vì họ hiểu rõ nhất nhu cầu của người dân và có thể tạo ra sự thuận lợi nhất cho người dân trong việc tiếp nhận và sử dụng các dịch vụ công. Tuy nhiên, chính quyền trung ương vẫn duy trì vai trò của mình trong việc cung cấp một số dịch vụ công có tính địa phương để đảm bảo sự công bằng giữa các địa phương.

Thứ hai, dịch vụ công do địa phương đảm nhận sẽ được cung cấp bằng nguồn tài chính địa phương. Khi địa phương sử dụng ngân sách của mình để trang trải kinh phí cho các dịch vụ công thì địa phương đó cũng có quyền ra quyết định và quyền quản lý các dịch vụ công này.

Tuy nhiên, trong một số trường hợp, khi quy mô hiệu quả tối thiểu để cung cấp dịch vụ có thể vượt ra khỏi phạm vi của một cấp chính quyền địa phương thì việc cung cấp dịch vụ đó có thể giao cho cấp chính quyền cao hơn hoặc thành lập các tổ chức đặc thù để cung cấp dịch vụ cho một số địa phương. Chẳng hạn việc cấp nước, cung cấp điện và tổ chức các trường trung học phổ thông sẽ kém hiệu quả hơn nếu mỗi xã tự thực hiện, trong trường hợp đó, cấp huyện sẽ đứng ra tổ chức cung cấp chung các dịch vụ nói trên cho các xã trên địa bàn huyện mình.

4. Thực hiện chỉ đạo, điều hành, kiểm tra và giám sát hoạt động cung cấp dịch vụ công nhằm bảo đảm các mục tiêu của Nhà nước

Dịch vụ công do Nhà nước chịu trách nhiệm cung cấp để bảo đảm tính hiệu quả (khắc phục các khiếm khuyết của thị trường) và công bằng xã hội. Tuy nhiên, do hoàn cảnh phát triển nền kinh tế thị trường, với sự tham gia của các thành phần kinh tế vào quá trình cung cấp dịch vụ công, trong điều kiện phát triển không đồng đều giữa các vùng, do các đặc điểm kinh tế, văn hóa, xã hội giữa các địa phương không giống nhau, vì vậy Nhà nước cần có sự chỉ đạo, điều hành thống nhất trên cả nước theo các nguyên tắc cơ bản trong cung cấp dịch vụ công, bảo đảm việc cung cấp dịch vụ công có hiệu quả và đến đúng các đối tượng thụ hưởng. Dưới sự chỉ đạo tập trung thống nhất của Nhà nước, các địa phương, các ngành và các cơ sở cung cấp dịch vụ công phải có những điều chỉnh trong việc cung cấp dịch vụ về số lượng, loại hình, chất lượng và giá cả cho phù hợp.

Sự điều hành của Nhà nước nhằm bảo đảm:

- Duy trì việc cung cấp các dịch vụ công thiết yếu cho xã hội một cách liên tục, ổn định;

- Thiết lập được môi trường chung, thống nhất cho các chủ thể tham gia cung cấp dịch vụ công để họ tự nguyện cùng tham gia giải quyết các vấn đề của cộng đồng;

- Thúc đẩy sự cạnh tranh lành mạnh giữa các tổ chức cung cấp dịch vụ;

- Tạo điều kiện cho người tiêu dùng là khách hàng có quyền lựa chọn; bảo đảm quyền lợi của người tiêu dùng;

- Bảo đảm cung cấp các loại dịch vụ công cơ bản đáp ứng yêu cầu đề ra cả về số lượng, chất lượng và có giá cả hợp lý.

Trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường và hình thành xã hội dân sự, việc khu vực tư và các tổ chức xã hội tham gia cung cấp các dịch vụ là một tất yếu khách quan. Sự tham gia của nhiều chủ thể trong cung cấp dịch vụ công góp phần làm cho các sản phẩm, dịch vụ đa dạng hơn, giá cả rẻ hơn và chất lượng được nâng cao. Tuy nhiên, trên thực tế không phải lúc nào các đơn vị cung cấp dịch vụ cũng bảo đảm cung cấp dịch vụ theo đúng các yêu cầu của Nhà nước. Vì vậy, Nhà nước cần tăng cường kiểm tra, kiểm soát, thực hiện sự can thiệp kịp thời, bảo đảm tính công bằng trong cung cấp dịch vụ.

5. Tạo lập môi trường để tăng cường tiếng nói của người dân đối với các chính sách của Nhà nước

Nhà nước là cơ quan hoạch định các chính sách về dịch vụ công, đồng thời chịu trách nhiệm trước xã hội về việc bảo đảm cung cấp các dịch vụ công nhằm mục tiêu hiệu quả, ổn định và công bằng. Nếu Nhà nước không lắng nghe tiếng nói của người dân thì các chính sách đề ra có thể tách rời thực tế, không đáp ứng nguyện vọng của nhân dân. Vì vậy, Nhà nước cần quán triệt quan điểm cung cấp dịch vụ công định hướng khách hàng, cụ thể:

- Công dân không phải là người tiếp nhận một cách thụ động dịch vụ công do các tổ chức nhà nước độc quyền cung cấp.

- Nhà nước phải có trách nhiệm trước công dân và tạo điều kiện cho công dân được phát biểu ý kiến của mình về quá trình cung cấp dịch vụ công.

Có hai yếu tố cơ bản để tăng cường quyền lực của khách hàng, đó là:

Thứ nhất, tạo điều kiện cho người dân có quyền lựa chọn giữa các nhà cung cấp dịch vụ khác nhau.

Thứ hai, tạo điều kiện cho người dân phát biểu ý kiến của mình nhằm cải thiện khả năng tiếp cận đến dịch vụ và nâng cao chất lượng dịch vụ công.

Để người dân có điều kiện và cơ sở phát biểu ý kiến của mình, Nhà nước phải thông tin cho người dân những vấn đề liên quan đến chính sách và thực trạng cung cấp dịch vụ công, đồng thời tạo điều kiện và hỗ trợ người dân mạnh dạn đưa ra ý kiến của mình. Cụ thể là:

- Thông tin về chủ trương, chính sách của Nhà nước về dịch vụ công.

- Công khai ngân sách và việc sử dụng ngân sách cho cung cấp các dịch vụ công cụ thể.

- Thông tin về kết quả hoạt động cung cấp dịch vụ công trong các lĩnh vực.

- Thông tin kiểm toán các lĩnh vực cung cấp dịch vụ công.

- Thông tin về các sai phạm, thất thoát, tham nhũng trong cung cấp dịch vụ công.

- Tạo điều kiện cho các tổ chức xã hội dân sự xây dựng và sử dụng các thông tin cụ thể về cung cấp dịch vụ công.

- Hỗ trợ các tổ chức trong việc huy động quần chúng có tiếng nói có trọng lượng.

- Hỗ trợ các phương tiện thông tin đại chúng phản ánh sự phản hồi về cung cấp dịch vụ công của các tổ chức nhà nước.

6. Ban hành cơ chế khuyến khích các nhà cung cấp cải thiện dịch vụ công

Trong suốt một thời kỳ dài, chúng ta áp dụng chung một cơ chế quản lý cho tất cả các cơ quan đơn vị thuộc Nhà nước, từ các cơ quan hành chính nhà nước đến các đơn vị sự nghiệp trực thuộc các bộ ngành, địa phương. Cơ chế đó thích ứng trong thời kỳ bao cấp, khi toàn bộ hoạt động của các tổ chức này đều sử dụng kinh phí từ ngân sách nhà nước (NSNN) và hoạt động theo cách thức xin - cho.

Để khuyến khích các nhà cung cấp tăng cường dịch vụ công cả về số lượng và chất lượng, Chính phủ đang từng bước đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị cung cấp dịch vụ công. Do hoạt động của các đơn vị cung cấp dịch vụ công được chia thành ba loại tương ứng với ba loại dịch vụ công đã nêu, nên cơ chế quản lý của mỗi loại hình đơn vị cung cấp dịch vụ công có những đặc thù riêng. Các cơ quan hành chính nhà nước cung cấp dịch vụ hành chính được đổi mới cơ chế hoạt động theo hướng mở rộng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong khuôn khổ kinh phí do NSNN cấp. Các đơn vị sự nghiệp công lập có cơ chế quản lý với mức độ tự chủ lớn hơn nếu tự bảo đảm được một phần hay toàn bộ chi phí thường xuyên. Các cơ sở cung cấp dịch vụ công ích hoạt động theo luật doanh nghiệp, với nguồn kinh phí được cấp theo kế hoạch, đặt hàng hoặc đấu thầu từ NSNN.

Cơ chế quản lý mới đối với các đơn vị cung cấp dịch vụ công tạo ra được sự tự chủ lớn hơn cho các đơn vị này trên các mặt sau:

Thứ nhất, có quyền tự chủ lớn hơn trong việc xác định tổ chức bộ máy và nhân sự phù hợp với chức năng, nhiệm vụ được giao. Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của các phòng ban, bộ phận trực thuộc; bố trí hợp lý lao động, phân công nhiệm vụ cho từng cán bộ công chức hoặc người lao động, trên cơ sở đó xác định số biên chế hợp lý, tinh giản những lao động dư thừa hoặc làm việc không có hiệu quả.

Thứ hai, đơn vị được chủ động hơn trong quản lý và tổ chức thực hiện nhiệm vụ được giao. Các đơn vị sự nghiệp được quyền liên doanh liên kết, hợp đồng cung cấp dịch vụ... nhờ đó góp phần đa dạng hóa các hoạt động cung cấp dịch vụ. Các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ công ích, bên cạnh các hoạt động công ích theo kế hoạch, đặt hàng hoặc đấu thầu của Nhà nước, có quyền tổ chức hoạt động kinh doanh thêm phù hợp với khả năng của doanh nghiệp và nhu cầu của thị trường.

Thứ ba, đơn vị được trao quyền lớn hơn trong quản lý tài chính, thủ trưởng đơn vị được quyết định các khoản thu và nhiệm vụ chi đối với phần kinh phí được giao tự chủ.

Thứ tư, với phần kinh phí dôi ra sau khi trang trải các chi phí hoạt động và trích lập các quỹ theo quy định, các đơn vị này được sử dụng để tăng thêm thu nhập cho người lao động.

Thứ năm, việc chi trả thu nhập cho người lao động được thực hiện dựa vào mức độ đóng góp của mỗi người. Để đảm bảo xác định đúng mức sự đóng góp của mỗi cá nhân, các đơn vị cung cấp dịch vụ công đã tổ chức đánh giá cán bộ, công chức và người lao động một cách công khai, chặt chẽ hơn và bước đầu đổi mới phương thức đánh giá dựa trên đóng góp thực tế của mỗi người.

Việc đổi mới cơ chế hoạt động của các tổ chức cung cấp dịch vụ công góp phần đa dạng hóa các hoạt động cung cấp dịch vụ, mở rộng cung cấp dịch vụ cả về số lượng dịch vụ, địa bàn, số cơ sở cung cấp và nâng cao chất lượng dịch vụ đáp ứng nhu cầu ngày càng lớn của các tổ chức và công dân.

7. Tăng cường sự phản hồi của khách hàng đối với nhà cung cấp

Nhà cung cấp chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ công cho mọi người. Nguồn kinh phí để thực hiện các hoạt động về dịch vụ công có thể dưới các hình thức như sau:

- Nhà nước cấp toàn bộ kinh phí trực tiếp cho cơ sở cung cấp dịch vụ; cơ sở cung cấp dịch vụ miễn phí cho khách hàng hoặc có thu phí một phần.

- Nhà nước cấp một phần kinh phí, một phần do cơ sở tự bảo đảm; Cơ sở cung cấp dịch vụ và thu một phần phí của khách hàng để trang trải các chi phí.

- Cơ sở cung cấp dịch vụ tự bảo đảm toàn bộ kinh phí và thu hồi vốn thông qua bán dịch vụ.

Thông thường, các cơ sở cung cấp dịch vụ công công lập đều được ngân sách nhà nước cấp toàn bộ hay một phần kinh phí hoạt động. Tại các cơ sở này, ngoài lý do được bao cấp kinh phí từ Nhà nước, còn có ảnh hưởng khá lớn của cung cách làm việc theo cơ chế xin - cho trước đây. Vì vậy khách hàng nhiều khi không được quan tâm đúng mức, thậm chí còn xảy ra tình trạng dịch vụ không được bảo đảm về số lượng và chất lượng, việc xếp hàng chờ đợi rất lâu để nhận được dịch vụ, hay thái độ cửa quyền, gây sách nhiễu, phiền hà của người trực tiếp giao dịch với khách hàng...

Để góp phần cải thiện tình trạng nói trên, Nhà nước cần khuyến khích và yêu cầu các cơ sở cung cấp dịch vụ thực hiện các cơ chế nhằm tăng cường tiếng nói của khách hàng đối với nhà cung cấp dịch vụ. Theo đó, cơ sở cung cấp dịch vụ công sẽ tạo cơ chế phản hồi của khách hàng về: thời gian chờ đợi để được cung cấp dịch vụ công; thái độ ứng xử của công chức, viên chức trong cung cấp dịch vụ; chất lượng dịch vụ; mức giá cả hay phí dịch vụ; thủ tục trong cung cấp dịch vụ; sự thuận tiện, thoải mái tại nơi cung cấp dịch vụ.

Có thể có các cách lấy ý kiến của khách hàng như sau:

- Lập hộp thư góp ý của khách hàng;

- Thông báo công khai số điện thoại hoặc email để khách hàng kiến nghị; công chức, viên chức tiếp xúc với khách hàng phải đeo biển có ghi tên, đơn vị công tác, mã số...

- Mở các cuộc thăm dò ý kiến khách hàng;

- Bố trí lịch tiếp công dân của thủ trưởng cơ quan, tổ chức cung cấp dịch vụ công.

Để tạo điều kiện cho người dân có tiếng nói, cần công bố cho mọi người biết các cách thức phản hồi và khiếu nại về các dịch vụ và các cách thức tổ chức cung cấp dịch vụ công.

Một cơ chế khiếu nại tốt bao gồm các yếu tố sau:

- Dễ dàng tiếp cận đối với người sử dụng;

- Vận hành đơn giản, quy định rõ trách nhiệm và thủ tục;

- Công khai và được phổ biến rộng rãi trong công chúng;

- Giải quyết khiếu nại nhanh chóng;

- Công bố kết quả xử lý;

- Có thể thiết lập cơ chế điều tra khiếu nại độc lập;

- Kết quả giải quyết khiếu nại phải được tính đến khi đánh giá và khen thưởng nhân viên;

- Bảo vệ người khiếu nại, chống việc trù dập.

8. Xã hội hóa các dịch vụ công

Việc Nhà nước trực tiếp cung cấp các dịch vụ công không có nghĩa là các tổ chức nhà nước luôn có hiệu quả hơn tư nhân. Trên thực tế, có rất nhiều tổ chức công hoạt động kém hiệu quả, gây tổn thất cho xã hội và lãng phí nguồn lực ngân sách do nhân dân đóng góp. Xã hội hóa là một chủ trương đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta nhằm cải thiện hiệu quả cung cấp dịch vụ công.

Có thể hiểu xã hội hóa là quá trình huy động, tổ chức sự tham gia rộng rãi, chủ động của nhân dân và các tổ chức vào hoạt động cung cấp dịch vụ công trên cơ sở phát huy tính sáng tạo và khả năng đóng góp của mỗi người.

Xã hội hóa dịch vụ công bao gồm những nội dung cơ bản như sau:

Một là, chuyển giao việc cung cấp dịch vụ công cho khu vực tư. Đối với các dịch vụ công mà Nhà nước không cần can thiệp hoặc can thiệp không có hiệu quả thì Nhà nước có thể chuyển giao nhiệm vụ này cho khu vực tư, tức là cho phép các tổ chức trong khu vực tư tham gia vào việc cung cấp các dịch vụ công này.

Hai là, huy động sự đóng góp của các tổ chức và công dân. Việc huy động sự đóng góp của các tổ chức và công dân được thực hiện với hai phương thức cơ bản:

- Huy động kinh phí đóng góp của dân vào việc cung cấp dịch vụ công của các tổ chức nhà nước.

- Động viên, tổ chức sự tham gia rộng rãi, chủ động và tích cực của các tổ chức và công dân vào quá trình cung cấp dịch vụ công, đa dạng hóa các hoạt động cung cấp dịch vụ công trên cơ sở phát huy công sức và trí tuệ của dân. Chẳng hạn, huy động chất xám, năng lực quản lý, công sức của người dân vào các hoạt động cung cấp dịch vụ công.

Xã hội hóa dịch vụ công có những tác động tích cực như sau:

- Việc chuyển giao một số dịch vụ công cho các tổ chức ngoài nhà nước sẽ tạo ra môi trường cạnh tranh giữa các tổ chức này và tạo cơ hội cho người tiêu dùng lựa chọn và sử dụng những dịch vụ tốt nhất.

- Việc xã hội hóa các dịch vụ công tạo điều kiện cho mọi người tham gia tích cực vào các hoạt động này, phát huy được khả năng và năng lực tiềm tàng trong xã hội, khơi dậy tính sáng tạo và chủ động tích cực của người dân, nhờ đó đa dạng hóa và tăng nguồn cung cấp các dịch vụ công cho xã hội.

- Xã hội hóa dịch vụ công còn bao hàm ý nghĩa động viên sự đóng góp kinh phí của mỗi người cho hoạt động cung cấp dịch vụ công của Nhà nước (dưới hình thức thu phí), nhờ đó làm giảm bớt gánh nặng của ngân sách nhà nước trong điều kiện ngân sách nhà nước ta còn hạn hẹp.

- Xã hội hóa dịch vụ công trong điều kiện phân hóa giàu nghèo ngày càng tăng cùng với sự phát triển cơ chế thị trường là một giải pháp cần thiết để góp phần tạo ra sự công bằng tương đối trong tiêu dùng các dịch vụ công. Điều đó có nghĩa là những ai tiêu dùng nhiều dịch vụ công thì phải trả tiền nhiều hơn. Riêng trong trường hợp cung cấp các dịch vụ tối cần thiết cho những người thuộc diện khó khăn, nghèo đói hoặc là đối tượng chính sách, Nhà nước cần có những quy định ưu đãi hoặc hỗ trợ phù hợp để bảo đảm sự công bằng xã hội, giảm bớt sự chênh lệch giữa người giàu và người nghèo.

Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực, quá trình xã hội hóa nếu không được quản lý phù hợp cũng dễ nảy sinh các mặt tiêu cực, chẳng hạn như việc các tổ chức tư nhân tăng phí dịch vụ, không bảo đảm chất lượng dịch vụ ...

Điều cần lưu ý ở đây là: tất cả những hoạt động cung cấp dịch vụ công dù được tiến hành dưới hình thức nào thì Nhà nước vẫn là người chịu trách nhiệm trước xã hội về việc bảo đảm cung cấp chúng. Nhà nước có trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức, điều hành, kiểm tra, giám sát đối với việc cung cấp các dịch vụ này nhằm bảo đảm đáp ứng ở mức cao nhất nhu cầu của nhân dân.

9. Hỗ trợ trực tiếp cho người nghèo để tăng khả năng tiếp cận của họ đến các dịch vụ công

Sự phát triển của nền kinh tế thị trường đi liền với sự gia tăng bất bình đẳng, sự phân hóa giàu nghèo trong xã hội. Điều đó không chỉ tồn tại trong sự khác biệt về thu nhập, mà còn phản ánh trong việc hưởng thụ các hàng hóa và dịch vụ, bao gồm cả dịch vụ công - là những dịch vụ thiết yếu cho cuộc sống của tất cả mọi người. Sự chênh lệch về mức độ hưởng thụ dịch vụ công càng gia tăng với việc mở rộng xã hội hóa dịch vụ công. Vì vậy, để tránh tình trạng giá cả của dịch vụ có thể trở thành hàng rào ngăn cản người nghèo sử dụng dịch vụ công và nhằm thực hiện công bằng xã hội, Nhà nước cần quan tâm hỗ trợ người nghèo trong việc tiếp cận đến các dịch vụ công.

Xu hướng chung hiện nay là Nhà nước chuyển từ việc hỗ trợ gián tiếp cho người nghèo thông qua các cơ sở cung cấp dịch vụ công, sang hỗ trợ trực tiếp cho đối tượng hưởng thụ dịch vụ đó. Việc Nhà nước trực tiếp hỗ trợ cho người nghèo là cách thức bảo đảm cho người nghèo tăng cường khả năng tiếp nhận các dịch vụ công cụ thể. Cách thức này tránh được những rủi ro do cơ sở cung cấp không chi cho đúng đối tượng được hưởng ưu đãi và sự lạm dụng nguồn lực này cho các mục đích khác. Việc hỗ trợ trực tiếp cho người nghèo được thực hiện thông qua các hình thức như: miễn giảm học phí, miễn giảm các khoản đóng góp, cấp học bổng hoặc thẻ khám chữa bệnh miễn phí, trợ cấp qua giá bán dịch vụ đối với mỗi loại đối tượng... Để hỗ trợ các học sinh nghèo trong lĩnh vực giáo dục, Nhà nước cần dành một phần thích đáng các nguồn lực để thực hiện chính sách miễn giảm học phí cho người nghèo. Trong lĩnh vực y tế, để tạo điều kiện cho người nghèo được tiếp cận dịch vụ khám chữa bệnh, Nhà nước tổ chức mua bảo hiểm y tế cho tất cả những người nghèo trong diện được miễn viện phí, đồng thời từng bước nâng cao mức trợ cấp cho người nghèo lên cao hơn cho phù hợp với mức giá cả của thị trường.

Việc xây dựng các chương trình trợ cấp cần có sự định hướng vừa theo vùng địa lý, vừa theo loại hàng hóa. Định hướng theo vùng địa lý sẽ bảo đảm chương trình trợ cấp đến với các vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa là nơi có nhiều người nghèo sinh sống. Định hướng theo loại hàng hóa sẽ giúp cho các chương trình trợ cấp đưa được những loại hàng hóa, dịch vụ mà người nghèo sử dụng nhiều hơn các nhóm dân cư khác đến với họ.

CÂU HỎI THẢO LUẬN

1. Nhận thức về dịch vụ công và các đặc trưng của dịch vụ công?

2. Xác định các nội dung quản lý nhà nước đối với dịch vụ công? Cơ quan nơi anh (chị) công tác tham gia như thế nào vào quá trình quản lý dịch vụ công?

3. Phân tích sự cần thiết và xu hướng xã hội hóa dịch vụ công, liên hệ với thực tiễn một lĩnh vực mà anh (chị) quan tâm?

4. Xác định yêu cầu về cải cách dịch vụ hành chính công đối với một lĩnh vực mà anh (chị) quan tâm?

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Chu Văn Thành (chủ biên): Dịch vụ công - đổi mới quản lý và tổ chức cung ứng ở Việt Nam hiện nay. NXB Chính trị quốc gia, 2007.

2. Đinh Văn Ân, Hoàng Thu Hòa: Đổi mới cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam. NXB Thống kê, 2006.

3. Lê Chi Mai: Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam. NXB Chính trị quốc gia, 2003.

4. Lê Chi Mai: Cải cách dịch vụ hành chính công. NXB Lý luận chính trị, 2007.

Chuyên đề 8

CHÍNH PHỦ ĐIỆN TỬ

I. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CHÍNH PHỦ ĐIỆN TỬ

Tiến tới một Nhà nước của dân, do dân và vì dân cần nhiều điều kiện. Trong đó, chính phủ của nhà nước này phải là thân thiện, dễ tiếp cận, phải luôn mong muốn mang các dịch vụ công của mình đến với người dân và doanh nghiệp nhiều hơn.

Trong hơn một thập kỷ qua, xây dựng Chính phủ điện tử (e-government) đã diễn ra tại nhiều quốc gia trên thế giới mang lại nhiều lợi ích thiết thực cho người dân, giới doanh nghiệp, các tổ chức xã hội và cho cả các chính phủ.

Xây dựng thành công chính phủ điện tử là mục tiêu của nhiều nước trên thế giới, đặc biệt là ở các nước đang phát triển như Việt Nam. Nghiên cứu kinh nghiệm xây dựng chính phủ điện tử của các nước như Singapore, Hàn Quốc, Anh, Mỹ... là hướng nghiên cứu khá phổ biến.

1. Khái niệm chính phủ điện tử

Michiel Backus cho rằng chính phủ điện tử là một dạng của thương mại điện tử trong quản lý hành chính của chính phủ bao gồm các quá trình và cấu trúc cần thiết để chuyển giao dịch vụ điện tử đến nhân dân, doanh nghiệp và tổ chức nhằm tiến hành các giao dịch điện tử trong một thực thể có tổ chức.

Nhưng không ít người hiểu chính phủ điện tử theo cách đơn giản là: Chính phủ hoạt động trực tuyến (online) 24/24h; 7/7ngày/tuần; 365/365 ngày/năm. Chính phủ không ồn ào, không giấy tờ, tạo sự tin tưởng, tin cậy cao với hai nguyên tắc hỗ trợ cơ bản: Giải quyết công việc một cách công khai và đảm bảo an ninh.

Quan điểm của Hội đồng Thái Bình Dương về Chính sách quốc tế (PCIP) mở rộng khái niệm chính phủ điện tử bao gồm cả các dịch vụ chuyển giao qua các trung tâm cộng đồng (tự phục vụ hoặc được hỗ trợ bởi một tác nhân). PCIP bác bỏ quan niệm rằng chính phủ điện tử là một "vụ nổ lớn", một sự kiện đơn nhất làm thay đổi tức khắc và vĩnh viễn cung cách quản lý của chính phủ mà là một quá trình "tiến hóa điện tử", một cuộc đấu tranh với cước phí và các nguy cơ tài chính và chính trị. Nếu không nhận thức đúng đắn và tiến hành tốt, chính phủ điện tử có thể dẫn đến lãng phí tài nguyên, thất bại trong ý đồ chuyển giao dịch vụ và do đó làm tăng sự bất bình của công chúng.

Tuy nhiên, định nghĩa của Ngân hàng thế giới (World Bank) cho chúng ta thấy cách hiểu rõ ràng về chính phủ điện tử: Chính phủ điện tử là việc các cơ quan của chính phủ sử dụng một cách có hệ thống công nghệ thông tin và viễn thông để thực hiện các quan hệ với công dân, với doanh nghiệp và các cơ quan hành chính. Những công nghệ này nhằm cải thiện giao dịch giữa Nhà nước với công dân và doanh nghiệp, nâng cao hiệu quả quản lý, giảm chi phí và bớt tham nhũng thông qua tăng cường công khai và minh bạch.

Một mô hình chính phủ điện tử hiệu quả sẽ bao gồm cách thức giải quyết quan hệ tương tác về thông tin giữa ba chủ thể: chính phủ, công dân và doanh nghiệp.

Thứ nhất, giữa chính phủ với nhau (Government to Government - G2G). Đây là cấp độ thường được khởi động trước tiên khi xây dựng một chính phủ điện tử. Cấp độ tương tác e-gov này giúp cho các cơ quan hành chính chia sẻ dữ liệu, trao đổi công việc thuận tiện hơn, giảm thiểu chi phí và thời gian hội họp không cần thiết.

Thứ hai, giữa chính phủ với doanh nghiệp (Government to Business - G2B). Cấp độ tương tác này cho phép nhiều hoạt động trực tuyến có thể được kết nối giữa cộng đồng doanh nghiệp và chính phủ. Đây là một cấp độ e-gov kỳ vọng nhất của bất cứ chính phủ điện tử nào.

Và cuối cùng là giữa chính phủ với dân chúng (Government to Citizen - G2C). Ở cấp độ tương tác này chính phủ sẽ cung cấp các dịch vụ công như làm hoặc cấp mới các giấy tờ cá nhân, đóng và hoàn thuế thu nhập, nhận trợ cấp...

2. Mục tiêu và lợi ích của chính phủ điện tử

Mục tiêu của chính phủ điện tử là giao dịch của các cơ quan Chính phủ với công dân, với doanh nghiệp và các tổ chức sẽ được cải thiện, nâng cao chất lượng, đảm bảo công bằng trong các dịch vụ công. Nâng cao hiệu lực và hiệu quả của các cơ quan nhà nước, tăng cường quản lý nhà nước với sự tham gia của cộng đồng. Thiết lập môi trường kinh doanh thuận lợi, hỗ trợ và đẩy mạnh phát triển thương mại điện tử, khách hàng "trực tuyến" (on line) chứ không phải "xếp hàng" (in line).

Mặc dù quá trình xây dựng chính phủ điện tử còn không ít những khó khăn, thách thức đối với nhiều quốc gia, đặc biệt là các nước đang phát triển, nhưng những lợi ích mà chính phủ điện tử có thể mang lại cho công dân, doanh nghiệp, cộng đồng xã hội và cho cả Chính phủ là điều không thể phủ nhận. Đó là đơn giản hóa và tích hợp các dịch vụ của Chính phủ; Giảm đáng kể thời gian của công dân, doanh nghiệp và tổ chức trong quan hệ với Chính phủ; Hỗ trợ cho môi trường kinh doanh nội địa cho khu vực tư và đầu tư nước ngoài; Tăng nguồn tài chính của chính phủ thông qua việc kiểm soát và thúc đẩy thu thuế cũng như tăng cường tính công khai, minh bạch, sự tiện lợi, góp phần vào giảm chi phí và giảm thiểu tham nhũng; Tăng cường kỹ năng của đội ngũ công chức chính phủ và tăng cường nhận thức và đào tạo kỹ năng của cộng đồng bằng công nghệ thông tin.

Chính phủ điện tử cho thấy rõ ràng tiềm năng cải thiện chất lượng, phạm vi, và khả năng tiếp cận các dịch vụ. Một số nhà quan sát cho rằng, ngoài việc nâng cao hiệu quả, chất lượng dịch vụ có thể được cải thiện thông qua các giao dịch nhanh hơn, trách nhiệm và quy trình tốt hơn. Sự phát triển của chính phủ điện tử cũng tạo ra các tiềm năng cho các dịch vụ mới. Cùng với khả năng kết hợp các dịch vụ hiện có, chính phủ điện tử có thể đóng góp cho một thay đổi về chất trong cách công dân tương tác với chính phủ và các biện pháp điều hành nền kinh tế và quản lý xã hội của chính phủ.

Chính phủ điện tử cho phép tăng cường sự tham gia của công dân với chính phủ. Thông qua hệ thống mạng, bằng cách kết nối những người sống ở vùng sâu, vùng xa của đất nước để họ có thể gửi và nhận thông tin dễ dàng hơn tới và từ chính phủ. Thêm vào đó, có thể gia tăng những người trẻ tuổi tham gia đóng góp ý kiến đối với chính phủ bởi thế hệ công dân ngày nay hiểu biết về chính trị, xã hội đã lớn lên với Internet và các công nghệ truyền thông kỹ thuật số trong cuộc sống hàng ngày, tương tự như những công dân, người mà họ được sử dụng cho các hoạt động chuyên nghiệp trong công việc và các hoạt động cá nhân khác. Thêm vào đó, qua sự mở rộng khả năng tương tác và chia sẻ thông tin, chính phủ điện tử cũng có thể tăng cường tương tác "công dân với công dân" (C2C) bằng cách cung cấp cơ hội cho những người có cùng quan điểm và mối quan tâm nhưng bị ngăn cách bởi các điều kiện về địa lý.

3. Các giai đoạn xây dựng chính phủ điện tử

3.1. Giai đoạn 1: Sự hiện diện

Sự hiện diện là giai đoạn đầu của sự phát triển và thiết lập một địa chỉ cung cấp thông tin trong tương lai. Nó cho thấy cách thức đơn giản trong truy cập và tìm kiếm thông tin của chính phủ điện tử, nhưng nó cũng cung cấp một số tùy chọn tối thiểu cho công dân. Ví dụ như xây dựng một trang web cơ bản liệt kê các thông tin chung về một cơ quan hay tổ chức nào đó, chẳng hạn như giờ hoạt động, địa chỉ email, và số điện thoại, nhưng không có khả năng tương tác. Đây là một website thụ động, đơn thuần chỉ cung cấp thông tin chung.

3.2. Giai đoạn 2: Tương tác

Giai đoạn thứ hai cho thấy các giao dịch dựa trên web tương tác cung cấp khả năng nâng cao, tuy nhiên vẫn tương đối đơn giản và thường xoay quanh cung cấp thông tin và còn hạn chế trong khả năng sắp xếp hợp lý và tự động hóa các chức năng của chính phủ. Các website tương tác này được thiết kế để giúp khách hàng có các hướng dẫn để thực hiện được các dịch vụ. Cho phép các truy cập để tải mẫu biểu để in ấn và gửi trả lại một cơ quan, hoặc có thể e-mail liên lạc để đáp ứng những câu hỏi đơn giản.

3.3. Giai đoạn 3: Giao dịch